【摘 要】本文侧重分析了行政征用补偿的特性及其执法制度的不完善，并有针对性的提出了解决我国行政征用补偿制度的建议。我国的行政补偿制度在整个法律制度体系中占据着重要的地位,它是我国行政具体行政行为的重要组成部分，笔者通过对行政征用补偿制度的研究,并且和国外一些法律的比较,发现我国的行政补偿制度还有很大的发展空间,即我国的行政征用补偿制度的合理性和合法性有待于进一步地发展和完善。

　 【关键词】行政征用、行政征用补偿

　　1.行政征用行为的概述

　　所谓行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制的、无偿的征集一定数额金钱或实物的行政行为。为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：

　　1.1广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。

　　1.2行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。

　　1.3行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。

　　1.4行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。

　　笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之②。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛包括：物、智力成果以及劳务。本人比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。

　　 2.行政征用补偿制度

　　行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和” 。行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说逐渐占主导地位。笔者认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否④。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，便充分说明了行政征用补偿的重要性。

　　3.行政征用补偿的特征

　　行政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同⑤。这是对为了实现公共利益，而对被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整；行政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿；行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。

　　4.行政征用补偿的原则

　　世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”“、合理”等补偿原则⑥。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国的国情密切相关，基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势⑦。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：

　　4.1公平合理原则。这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。

　　4.2补偿直接损失原则。指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。

　　4.3补偿物质损失的原则。即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。

　　4.4补偿实际损失原则。即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。

　　5.我国行政征用补偿中存在的问题

　　行政征用制度在我国建立比较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定，但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度，笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：

　　5.1行政征用无宪法依据。

　　以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法⑧。如美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用。”、日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用。”意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之用。”而我国行政征用轻补偿或无补偿的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用，尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。

　　5.2无专门系统的行政征用补偿法。

　　我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性非常差，这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权利便会因无限量而无休止，权力的无休止行使带来的是权利的 被侵犯，无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定，以金钱补偿为主，其他形式为辅是各国通行的补偿方式。如：法国，除货币补偿以外，还出现了实物补偿的方式（为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）。我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式，不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点，但是，对于同领域中相同或者相似情况出现不同方式的补偿，对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。

　　5.3行政征用补偿程序混乱。

　　我国无序征用的现象较普遍。除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《戒严法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加⑨。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。

　　5.4行政征用补偿救济手段不完善。

　　此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符合依法治国的理念；二是因为我国已是WTO 成员国，我国必须遵守WTO协议，成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利，如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再受理，这显然和WT的规定相矛盾。

　　6.完善我国行政征用补偿制度的建议

　　 本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出相对应的建议，完善我国行政征用补偿制度，从以下几个方面着手：

　　6.1完善宪法中的征用补偿条款。

　　我国宪法应借鉴国外宪政的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。

　　6.2制定系统的行政征用补偿法。

　　在紧急状态下，个人或企业可以毫不犹豫给予政府帮助，可以以超然的宽容力理解政府。那么，政府也应充分理解被征用者的难处，只有这样才能获得一种融洽的关系。但是另一方面我们也看到，目前我们国家的行政征用补偿制度还很不完善。比如，损失补偿缺乏宪法依据；有关国家补偿的法律不统一，因为没有一部统一的国家补偿法；对于补偿的要件没有统一的规定等等。比如ＳＡＲＳ时期，某市一个地方防治非典指挥部在接到一次疫情报告后，启动了应急预案，不久，投资近700万元的一家酒店被紧急征用。但是征用结束后，该酒店“连问价的人都没有了”。而且事后在怎样对酒店进行补偿，补偿多少才算合理的问题上，有关部门因为“找不出一个明确的法律、法规做参照去处理善后问题”而颇费周折。不可否认，这样的事情，在社会处于某种应急状态之下时，还会有很多。另外，由于没有明确的法律规范，缺乏补偿标准和原则性规定，还导致各机关在具体执行中各行其是，随意性很大，补与不补、补多少都由国家机关视情况而定，各地也因经济状况的不同而差别甚大。如此，则不仅有伤公民或企业在紧急状态下配合政府行政行为的热情，而且也有损政府形象，降低了政府的公信力⑩。因此，笔者认为我们应在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。

　　6.3促使行政补偿有序化。

　　源于英国1215年《自由大宪章》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。而我国某些地区在补偿程序化上也作出了一些努力，让我们相信制定一个合理的补偿程序，有利于行政补偿的实施，例如：7月7日，淮河今年在安徽境内已经5次行洪、1次蓄洪。蓄滞洪区受灾群众如何获得补偿？日前，安徽省民政厅有关负责人对媒体简要介绍了对蓄滞洪区灾民的补偿程序，如：补偿方案经省级政府或其授权的主管部门核实后，由省级政府上报国务院，审核确定资金总额后下达。以村为单位核查损失时，应当有村委会干部、村民代表参加，并对损失情况张榜公布。由乡镇政府组织发放补偿凭证，区内居民持补偿凭证、村民委员会出具的证明和身份证明，到县级财政主管部门指定的机构领取补偿金，等等（新华社7月7日电）。随着全国各大河流进入汛期，启用蓄滞洪区泄洪、行洪已成为较常见的做法，但这也使得蓄滞洪区居民遭受了不同程度的经济损失。为此，国务院于2000年5月发布了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，对相关事宜作出了规定。这个《办法》实则是国家行政征用补偿制度在蓄滞洪区居民身上的体现。毫无疑问，在今年的防汛工作中，安徽省民政部门对蓄滞洪区居民补偿作出承诺，并公开补偿程序、公示办法，必将有利于增强蓄滞洪区居民参与防汛的积极性，也有利于化解可能引发的矛盾。

　　6.4应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。

　　法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。

7.注释或参考文献：

① 熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。

② 胡建淼：《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版。

③ 刘东生：《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期。

④ 张志泉：《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期。

⑤ 林纪东：《行政法》，三民书局1993年第5版，转引自刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期。

⑥ 林纪东：《行政法》，三民书局1993年第5版。

⑦ 董佩林：《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期。

⑧胡建淼：主编《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年6月第1版 。

⑨ 刘东生：《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期。

⑩杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月底1版 。