摘要:当前,接待、处理大量的涉法涉诉是各级法院一项极为繁重的工作,给法院的审判工作带来了一定的负担,甚至冲击司法机关的权威,本文结合笔者所在法院情况,对法院涉法涉诉信访问题的现状进行了总结,从法院本身、当事人及信访体制方面分析了涉法涉诉信访问题的成因,在探析这些原因的基础上寻找应对之策,将有助于解决涉法涉诉信访问题。
关键词:涉法涉诉信访 司法终局性 信访法治化
一、涉法涉诉信访概述
信访是我国人民行使民主权利,参与管理社会事务、管理经济和文化事业、维护自身合法权益的一种重要形式;是国家机关听取人民群众意见、建议和要求,接受人民群众监督的一种重要渠道。自新中国成立来,它成为了党与人民、国家与公民之间联系的桥梁,为我国的政治、经济和社会各项事业的建设发挥了积极的协调、沟通作用,成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。
一九九五年颁布的《信访条例》将信访定义为:公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。而涉法涉诉信访是信访案件中比较特殊的一类,2005年中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条规定,涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。涉法涉诉信访不仅拓宽了社情民意的表达渠道,而且更直接的反映了群众利益的诉求,为社会纠纷与矛盾的解决等问题提供了民众监督途径,对化解社会矛盾、保障司法公正与效率、构建和谐社会具有重要意义。
二、法院涉法涉诉信访的特点
近年来,随着我国法治进程的不断加快和普法宣传的推进,公民的法律意识不断提高,人民群众越来越重视对自身权利的保护,人们把在改革开放的不断深入和市场经济的快速发展中形成的各种不可预见的社会新情况、新问题诉至法院,并对法院的救济寄于很高的期望值,致使法院处于解决这些问题的风口浪尖之上。由于合理诉求、部分合理诉求以及不合理诉求相互交织,其中一些案件的当事人由于不同的原因走上了涉法涉诉信访的道路,致使涉法涉诉信访信访数量居高不下,而且重复访、群访现象也有增多趋势,涉法涉诉问题解决难度越来越大,这不仅给法院的审判工作带来极大压力,占用了大量的精力和时间,也给社会的正常管理带来不安定因素。笔者根据执法实践中的有关数据以及工作情况,将涉法涉诉信访特点总结如下:
1.涉法涉诉信访案件总体数量逐年递增,赴省进京访、重复访案件居高不下。据笔者所在法院的统计显示,2008年涉及该院的各类信访案件为27件,到2012年已经增加到50件,其中,重复型信访案件占信访案件总数的60%。自2008年起,涉及该院的赴省信访案件为2件左右,到2012年到了7件,其中,有4件为4年以上的重复型信访。
2.信访案件更为多样化、复杂化,执行信访案件比例大。由于民众维护权益的意识增强,涉法涉诉信访案件内容更为广泛,涉及城镇房屋拆迁、社会保障、劳资纠纷、林地权属、合同纠纷、刑事判决、执行不到位等多个方面,既有家庭矛盾、邻里争端,也有社会管理、公共职责、经济利益、体制改革等相互交织的复合性矛盾。各种矛盾相互交织,问题丛生,涉及面广,政策性强,涉法涉诉信访案件处理难度加大,其中执行信访案件数量尤为突出,2012年,笔者所在法法院执行信访案件占总信访案件的40%。
3.无理、无序涉法涉诉信访呈上升趋势,利用法院系统外信访渠道并伴有非正常信访手段的涉法涉诉增多。有的当事人把信访作为达到个人目的的手段,不按照法律、法规正确行使权利,而是至相关程序于不顾,采取非正常行为,个别人员为引起社会关注,采取过激行为,甚至颠倒黑白、无理取闹,据笔者所在法院统计显示,这种无理、无序信访逐年上升,2012年达到6件,比2008年增长了近3倍。在信访渠道的选择上,有2件涉法涉诉信访案件不在法院系统进行信访,而是选择党委、人大、政府等渠道,在一定程度上扩大了信访的负面影响,也增加了法院信访工作的难度。
4.涉法涉诉信访案件初访行为发生的时间提前。涉法涉诉信访当事人为了达到有利于己方的目的,在案件诉讼阶段就想办法给法院形成压力,他们往往以信访行为制造尽量大的社会影响力,企图影响法院的判决。
三、分析法院涉法涉诉信访的成因
当前,涉法涉诉信访案件居高不下已成为不争的事实,涉诉涉法信访已经发展成为让基层法院十分头疼的一大难题,法院作为解决矛盾、处理纠纷的最后一道防线,本身就是提供救济的场所,却通常还忙着接待涉及案件审判的信访,这不得不对司法的权威性产生困惑,不得不思考涉法涉诉信访产生的原因,笔者认为主要有以下方面:
1.法院自身的原因
法院通常被认为是在和平秩序下民众寻求救济的场所,法院有公开的审理程序,也给双方当事人提供公平的辩论机会,法官也是按照法律判决,同时,法院体系还有复审机制,监督机制,从理论上讲,通过审判就能对纠纷做到最公正的解决,没有理由陷入涉法涉诉信访困境。但在法院审判实践中,涉法涉诉信访却屡见不鲜,究其原因如下:
①当前基层法院法官素质、能力参次不齐,部分法官法律知识有限,业务不精,案件审判质量不高,致使当事人不服法院的裁判,造成案结事不了。
②有的法官在办案中主观上有恶意,执法不公,甚至徇私枉法,致使当事人不服而信访,尽管为数不多,却使当事人产生不信“法”的思想观念,甚至产生与法院的对抗情绪。
③法院内部审判监督制约机制发挥的效果不尽人意,自身纠正裁判不公案件又缺乏主动性,以致当事人申诉无果,改而寻求其他救济方式。
2.信访体制的原因
虽说法院本身对涉法涉诉信访产生负有一定的责任,但也不能将责任完成归咎于法院,单纯的保障法官资质卓越、办案态度慎重、办案质量、程序公正等法院审判工作方面,并不能完全解决涉法涉诉信访问题,涉法涉诉信访的居高不下还与现行信访机制本身存在存在很大关系。
①涉法涉讼信访系统的存在,实际上否定了关于司法判决终局性和既定力的设计方案。根据现代法治理论,审判者的决断应该具有既定力,一经作出不得随意变更;也应该具有终局性,一旦确立不得再向其他机关寻求救济。通过既定力和终局性,可以避免一事多议的精力浪费和缠讼现象,节约解决问题的社会成本,维护法律关系的稳定性和权威性,加强恪守权利和义务的观念。但实践中,信访制度却为民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径,在容许甚至怂恿信访的背景下,加上各种监督审判的管道,终审法院终局判决并没有真正意义上的终结。这就源源不断地创造出不信“法”上访民众。
②信访终结机制不健全。申诉权没有实行实质性的限制,导致循环再审,特别是一些由政府确权的山林案件,法院判决撤销政府的具体行政行为,令其重新作出具体行政行为,行政部门又依样画葫芦,导致当事人循环反复地困扰在行政诉讼之中。涉诉信访步入“申诉-复查-再审-再申诉”无休止的怪圈,培植了一些信访“专业户”。
③缺乏对长期缠诉闹诉者的有力的处罚规定。对上访老户的缠、闹诉行为,大多采取劝、让、哄的和谐政策令其息诉,不能凑效时也只能无可奈何地听之任之,甚至在强调稳定的大环境下,无原则地屈从,一味迁就上访人,结果反而会助长他们闹诉缠诉的气焰,这种对缠诉闹诉行为处理不力,无益于法院审判权威的树立。
④涉法涉诉考核指标不科学。涉法涉诉现象纳入最高层关注议题,作为一项执政硬指标来考核,单纯地把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的一个依据,地方政府官员如果从自身升迁的角度考虑,就会想办法把上访控制在本地区范围内,甚至只能息事宁人,这在客观上也助长了一些当事人以上访为手段进行要挟,造成更大的负面影响。
3.当事人的原因。
除法院本身及信访机制的原因之外,信访当事人也是造成涉法涉诉信访案件居高不下重要原因。
①文化水平低,法律知识欠缺。当事人由于经济状况、受教育程度、社会地位等诸方面的因素影响,对社会的认知和对法律的认识各存差异,一些当事人对“谁主张、谁举证”的等审判方式难以理解和适应,片面地将败诉风险责任和无法执行的风险责任归责于法官归咎于法院,不如愿就走上访之路。
②思想认识上的误区,部分当事人信“访”不信“法”。 当他们的切身利益受到侵害或正当的利益得不到保障时,很多人认为信访是最便捷、最有效的途径,错误认为不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决,上访层次越高、解决问题的希望越大,这也是导致涉法上访问题增多的内在因素。
③信访人信访目的不纯,别有用心。有些信访人并非对司法机关处理不服,而是认为现在的政府强调和谐稳定、花钱买平安,试图通过信访得到补偿,以解决自己或家庭的经济问题,于是提出无理要求不断缠诉缠访。
四、分析涉法涉诉对法院审判工作的限制
1.对审判独立权的干预。审判活动本质上是一种高度理性化、专业化和程序化的判断推理的过程,要求法官尽可能保持一种不偏不倚的中立态度,要求审判活动尽可能排除情感因素以及外界非法律因素的干扰和介入。在审判实践中,由于地方各级法院按行政区域设置,尤其是基层法院受同地域行政党委的领导,虽然在业务上接受上级法院的指导监督,但法院的人、财、物等方面由地方党委、政府、人大的任免和保障,而涉法涉诉作为考核指标,党委为涉法涉诉指标介入司法案件的善后处理,政法委召集公安、检察、法院等司法机关集中“会诊”,分层分类限期解决时有发生,法院司法不能够完全独立。
2.对司法权威的损害。由于涉法涉诉终结机制的不健全,法院做出的判决经过上访、缠诉、进入再审都可能失去既判力。而实践中个别政府为了达到信访个案的和谐稳定,甚至无原则的‘一步到位’解决问题,使信访功能的错位,助长了当事人信“访”不信“法”的思想,更带来了司法权威的损害,让信访成为越来越多当事人的首选,本该是终极裁决的法律反而变的尴尬了。
3.对法官心理的影响。法官的职责要求法官无论面对什么情况,都要保持理性的思维,敏锐的洞察力,永远做一个法庭上的智者。虽然法官是司法权的具体实施者,但法官也是一个社会人,他不可避免地受到社会上各种因素的影响,积极的也好,消极的也罢,都或多或少对法官的心理产生着影响。部分当事人出于对审判结果的期望,采用信访等手段制造强大的舆论压力,就可能给法官造成过大的心理压力,也有可能诱发法官哗众取宠的潜在心理,最终影响判决的公正性。
五、预防和处理涉法涉诉信访问题的基本思路和措施
为最大限度地减少涉法涉诉信访案件的发生,维护社会的稳定,应做好以下几个方面的工作:
1.转变工作思路,坚持从源头上预防涉法涉诉信访。从根本上减少涉法涉诉信访问题,必须坚持从源头抓起,把处理信访的工作思路从事后化解、事后稳控转变为源头的预防。首先,提高法官素质,强化审判管理,坚持公证司法,保证办案质量,减少冤假错案的发生。其次,加强审判监督机制。通过全面评查,定期通报,督促整改,努力做到实体公正,做到程序合法。
2.弱化涉法涉诉信访救济功能,明确司法终局性。信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计,而当前涉法涉诉信访却承载着优于司法终局性的救济功能,应该弱化涉法涉诉信访救济功能,真正落实法院的独立审判权,把司法作为权利纠纷的终极性处理机制。立法机关、行政机关应充分尊重法院的宪法地位,除法定的情形之外任何力量(包括案件当事人,其他国家机关、也包括法院)都不得动摇、推翻司法裁判,通过裁判的既定力和终局性,把形形色色的“上访”活动因势利导到“上诉”的制度化渠道之中,扭转信“访”不信“法”的错位思想,维护法律关系的稳定性和权威性。
3.改革涉法涉诉信访工作考评机制。单纯地把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的一个依据,直接负面效应是诱导基层信访部门把精力用在了想方设法降低信访量上,而不是用在解决实际问题上。因此,改革现行涉法涉诉信访考评制度,以信访人合理合法的诉求是否得到解决,以信访人权利是否被侵害,以是公权力是否违法违规为依据去考评官员,这样不仅维护了信访者的合法权益,也对各地政府及信访受理部门起到监督作用。
4.推进涉法涉诉信访法治化建设,建构起具有法治意义的涉法涉诉信访工作新模式。我国现有的法律缺乏对涉法涉诉信访行为的有效规范,面对涉法涉诉信访案件,一部分基层信访问题在处理中采取了强压、妥协、哄骗、盯梢、截访等法治以外甚至违法的方法,实践证明,这种非法治化的涉法涉诉信访体制使司法权威性受到损害。因此,必须通过立法建构起具有法治意义的涉法涉诉信访工作新模式。首先,一方面,对可诉性涉法涉诉信访事项统一纳入司法轨道裁判。另一方面,对不可诉性涉法涉诉信访事项统一纳入人大轨道处理。其次,出台无理、恶意信访人处罚措施。通过立法从中央到地方,各级党委、政府、司法机关形成统一的协调机制,将涉法涉诉信访案件分类分渠道化解,避免信访制度对司法制度的冲击。
五、结束语
人民法院作为维护社会公平正义及稳定的最后一道防线,无疑是社会各类矛盾的聚集地和最终处理地,涉法涉诉信访在一定程度上反映了群众对法院工作的满意程度,做好涉诉信访工作是人民法院落实社会主义法治理念的具体体现,事关社会和谐稳定,事关司法公信力,事关法制建设进程。尽管涉法涉诉信访工作是长期的、艰苦的,但只要我们在思想上提高对涉法涉诉信访的认识,从每一件案件质量抓起,从身边的每一件小事做起,从产生信访的源头上抓起,这样,涉法涉诉信访工作就会朝着有利于构建和谐社会的方向健康发展。
参考文献:
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