一、临桂县现行计生非诉执行工作模式

（一）参与计生工作机构设置

临桂法院立足本县县情、人口分布、法院自身人员配备等具体情况，在层层签订计生工作目标管理责任状的基础上，采取全员参与、划区包干模式，把全院12个职能部门78名干警分成九个计生小组，各小组负责1-2个乡镇，采用分散执行、春耕及春节前后集中执行、进村驻守的方式，对各自责任区域的计生非诉执行案件包案执行。在计生责任区的设置上，充分发挥派出法庭熟悉辖区的优势，综合考虑各庭室审判业务量、干警人数等因素，将除政工科、办公室以外的十个部门编排成九个计生小组，按照“审判案件少的庭室分管计生案件多的乡镇”搭配原则，对民二庭、审监庭等人数相对较少的部门进行了人员调剂，有利于缓解计生非诉工作与审判工作之间顾此失彼的矛盾。

（二）审查方式

各计生组对各自责任区域内的计生非诉执行案件自行立案、审查，符合条件的在作出准予执行的裁定后，直接进入执行程序。审查方式的适用，在课题组针对本院干警发放的调查问卷中，就“你认为计生非诉执行应采取何种审查方式”问题的选择上，78份调查问卷中，认为应对申请的事实、证据、程序、主体的合法性采取全面审查的有12份，占15.38%；认为应依据“三明显”原则进行适度审查的有26份，占33.34%；另有40份问卷中认为计生非诉工作是服务大局的体现，法院仅是形式上的审查，只要计生部门申请，法院就应裁定准予执行,占51.28%。

（三）审查期限

课题组从九个计生小组各抽取出30个案件进行样本分析：在270个案件里，提交申请后在7日内作出裁定的有163份，占样本数的60.37%,在10日内作出裁定的有71份，占样本数的26.30%,在15日内作出裁定的有19份，占样本数的7.04%,在20日内作出裁定的有11份，占样本数的4.07%,超过20日在30日以内作出裁定的有6份,占样本数的2.22%。

可见，各计生小组对计生非诉执行案件审查期限的把握非常及时，整体上都没有超过《若干解释》第九十三条规定的“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予执行作出裁定”的时间要求,其中86.67%的案件在10天以内审查结束，有60.37%的案件符合《行政强制法》提出的“在无明显违法情况下应当自受理之日起七日内作出执行裁定”的新要求。

  （四） 审查结果

2008年，临桂法院受理计生非诉执行申请1287件，经审查裁定准予执行1287件；2009年受理830件，裁定准予执行830件；2010年受理753件，裁定准予执行748件，不予执行5件；2011年受理900件，裁定准予执行897件，不予执行3件；2012年受理954件，裁定准予执行953件，不予执行1件。五年来不予执行的仅9件，说明对计生行政部门申请执行的非诉案件，法院经审查后准予执行率高达99.81%。

（五）结案方式

临桂法院受理的非诉执行案件以历年遗留案件居多，这类案件多为计生部门难啃的“骨头”案，无形之中增加了法院执行的难度。因此，各计生小组基本都不把计生非诉执行案件纳入司法统计范围。根据法综30表（执行案件统计表）统计数据显示，在2008年至2012年期间，作为执行案件录入的计生非诉案件为1158件，与实际执结案件相差甚远。在结案方式中，自动履行327件，执行和解375件，强制执行347件，其他方式结案109件。可以看出，临桂县计生非诉执行案件中自动履行率较低，占25.65%，以计生部门与被执行对象达成和解协议结案居多，占32.38%。

（六）执行标的到位情况

2008年,计生部门申请法院执行标的1861.18万元，执行到位361.55万元；2009年,申请法院执行标的996.48万元，执行到位196.60万元；2010年,申请法院执行标的1036.66万元，执行到位200.28万元；2011年,申请执行标的1389.00万元，执行到位292.57万元；2012年,申请执行标的1388.64万元，执行到位336.31万元；在过去的五年里，计生部门申请法院执行标的6671.96万元，实际执行到位1387.31万元，平均执行到位率20.79%。可见，临桂法院计生非诉执行到位率虽逐年上升,但整体仍偏低。

（七）案卷归档情况

2008年至2012年，临桂法院共受理计生非诉执行案件4724件，执行4715件，结案3019件，结案率达64.03%。课题组在对卷宗归档情况调查中发现,全院九个计生小组仅归档移送171件(以院档案室统计为依据),归档率为5.66%，另有2311件虽已执结但尚未装订案卷,458件已装订但尚未移送,还有79件案卷丢失。可以发现，临桂法院每年虽执结大量计生非诉执行案件，但各计生小组对档案管理缺乏重要认识，大量案卷散乱、积压在各庭室，移送归档的仅占5.66%，少数案卷因年代久远甚至已经遗失。

三、当前计生非诉执行工作呈现的特点

（一）各乡镇之间申请执行案件数量差距大

临桂法院近五年计生非诉案件收案数在900件左右，但从各计生小组历年受理案件数量来看，各乡镇之间差距较大。2008年到2012年，全县11个乡镇中申请执行案件数最少的是黄沙乡，五年累计才80件，平均一年16件；作为县城所在地的临桂镇，自2006年实施“发展临桂、再造一个新桂林”战略后，大量农民因为征地而迅速暴富起来，对这一部分有履行能力的被征收对象，计生部门往往与当地村委加强联系，一旦得知征地补偿款发放到村里，计生干部就会主动上门做被征收对象的工作，促使其主动履行，因而申请法院强制执行的相对较少,五年共申请123件，仅次于黄沙乡；可见，计生工作的开展除与生育观念有关外，还受当地经济条件、交通位置、人口基数、流动人口等因素的影响。

（二）基本形成了相对固定的工作模式和比较健全的工作机制

经过多年的发展，目前临桂法院已经基本形成固定的工作模式和比较健全的工作机制。其基本的模式是：由各乡镇计生站向对口负责的计生小组提交申请，各小组自行立案审查，对符合条件的作出准予执行裁定后自行进入执行程序，紧急情况下裁执同时进行。在考评制度上，坚持把计生工作与审判工作一起部署、考核、评比，院长、分管院长、各部门负责人和一般干警层层签订计生工作目标管理责任状，全力保障社会抚养费征收执行工作的开展。在物质保障方面，县财政每年都能够按照法院执行回来的社会抚养费的一定比例足额拨付经费，法院给每个计生小组配备便携式打印机，安排计生工作车辆1-2台。在监管模式上，明确了分管各计生小组的院领导，负责辖区内计生执行工作的决策、人员调配和法律文书的签发。

（三）计生小组的设置灵活、机动

划分责任区分散开展审执工作可以很好的解决被执行对象居住分散、涉及面广的问题。但是，各计生小组毕竟还有大量的审判工作需要完成，在责任区域的配置上，首先充分发挥派出法庭熟悉当地人情、风俗、习惯的优势，为两江、五通、六塘三个派出法庭各配备两名法警组成计生小组负责辖区内计生非诉执行工作；其次综合考虑各小组承办审判业务数量、非诉执行案件数量等因素，对民事案件高幅攀升的民一庭，为其划分的责任区域为计生非诉执行案件相对较少、自动履行案率高的临桂镇；负责审理再审、重审案件的审监庭，人均办案数仅为0.7件，在责任区域的选择上，为其设置计生执行案件数量最多的四塘镇。“一多一少”的搭配原则，有利于缓解计生非诉工作与审判工作之间顾此失彼的矛盾。第三，临桂法院现有聘用人员8名，平时主要从事庭审记录和案卷装订工作，在春耕及春节前后集中执行人手不够的情况下，法院也会根据需要将聘用人员临时编入计生组，增强各组执行力量。

（四）执行方式多样化

在计生执行工作的安排上，平时由各小组自行与责任区的计生部门沟通协调，由带队组长根据当地计生情况统筹安排，采用联合执行、突击执行、进村驻守方式开展工作。但在每年春耕及春节前后，全县会统一开展1-2次集中执行行动，由院长亲自布署，各小组安排部分干警下乡驻守7-10天，抓住节前大量外出务工人员返乡的有利时机拉网式执行。2012年春节前，四塘镇、南边山乡、中庸乡、六塘镇四个乡镇同时开展集中执行行动，计生小组干警走村串户，与计生干部一同发放计生宣传资料1500多份，10天里执结案件16件，征收社会抚养费20余万元。在执行过程中，计生组依法用足用活法律规定的各种强制措施，对拒不履行义务的被执行人依法采取查封、扣押、冻结等强制措施，对一些故意外出躲藏长期逃避执行、转移财产甚至暴力抗法的人员，利用节假日、清晨和晚上突击执行，找到被执行人并依法采取司法拘留措施，达到“执行一人、教育一片”的法律效果和社会效果。

（五）审查期限短，司法效率高

以2012年1月1日《行政强制法》的实施为分界点，课题组从兴安、荔浦、临桂三院2011、2012年执结案件中各抽取50个案件进行对比：收到申请后在5日内立案受理的，2011年上述三个法院分别是31件、23件、42件；立案后7日内作出裁定的，分别是37件、29件、43件；在30内作出裁定的，三个法院都是50件。2012年，收到申请后在5日内立案受理的，三个法院分别是36件、34件、47件；立案后7日内作出裁定的，分别是41件、36件、47件；在30内作出裁定的，三个法院也都是50件。

可见，在《行政强制法》实施之前，由于法律对立案期限没有要求，仅规定了30日之内作出裁定的最长期限，三个法院在审查期限上把握都比较及时，均没有超过法律规定的最长期限30日。而新出台的《行政强制法》则明确了法院接到行政机关的申请，应当在五日内立案受理，同时还提出在无明显违法情况下应当自受理之日起七日内作出执行裁定的要求。根据这一规定，三个法院立案、审查的期限都大幅缩短，而临桂法院不论在《行政强制法》实施前后，审查期限都是三个法院中最短的，这说明分区包干模式在案件多的情况下具有比其他模式更加灵活、高效的特点。

（六）法律震慑效果好，当地政府评价高

各计生小组积极与当地村委、计生等部门密切配合，形成全社会支持计生非诉执行工作的良性机制，通过采取分片执行、联合执行、突击执行等方式有针对性地选择一些有执行能力的“钉子户”、“难点户”为突破口，依法采取冻结、扣划、拘留等强制执行措施，达到“执行一人、教育一片，执行一户、震慑一方”的法律效果和社会效果，营造计划生育抚养费征收有法可依，违法必究，执法必严的社会氛围，促使被执行人自觉交纳社会抚养费。

四、透视与剖析：现行工作模式下问题的折射

（一）法院内部管理的漏洞与缺失

1、立案阶段存在的问题

⑴立案编号“零登记”。立案是指人民法院对计生行政机关提出的非诉执行申请进行受理所适用的程序。在这个环节，课题组认为最先要解决的是立案主体的问题，即由谁受理计生部门提出的非诉执行申请。究竟是由立案庭负责还是由行政庭负责，《若干解释》中对此未作具体规定，实践中也存在不同做法。立案庭作为法院的“入口”，除对案件承担程序性审查功能外，还有统计、流转的作用，行政机关申请法院强制执行非诉行政案件，也应向立案庭申请。但各计生小组“立审合一”的做法，使立案这一环节完全被忽略掉，对计生部门提出的申请，各小组既没有自行编号，也没有通过立案庭要号，导致法院对计生非诉执行案件的统计一片空白。“零”立案登记，造成案件受理后都分散在各计生小组处，不能够达到统一管理，给办案情况统计分析带来困难，致使领导无法有效的调配人员和决策部署。

⑵立案标准不统一。法院的立案审查，只是依据法律规定的受案条件进行程序性审查，对于立案阶段需要哪些材料，因没有建立统一的标准，实践中随意性大。课题组向本院干警发放的78份调查问卷中，46.15%的人认为有申请书和行政决定书就够了，64.10%的人认为还需要提供证明该决定合法的事实证据和法律依据,另有19.23%的人认为还需要提交组织机构代码、法定代表人身份证明等申请人身份情况证明, 10.26%的人认为还需要提供被执行对象的财产线索，7.69%的人认为须提供当事人意见及催告情况，还有5.12%的则认为以上材料都需要。

实践中，申请执行的计生部门向法院提供的材料大都不完善，有的甚至连申请书的填写都不严谨，申请书中的案号与审批表、决定书中的编号混淆，有的材料不齐全，由于法院内部对非诉执行立案须提供哪些材料的问题上存在不同认识，大量形式要件欠缺或有瑕疵的申请进入司法程序，既不能保证程序的合适法，也无法形成规范性的档案卷宗，影响案件的规范管理。

2、审查阶段存在的问题

⑴审查主体“名不其实”。对于审查主体的问题，《若干解释》第六条规定：“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”该解释对非诉执行案件的审查部门作出了明确的规定。在对审查主体的认识上，临桂法院依照法律规定亦明确了行政庭作为审查主体的身份，但在具体实践过程中却存在“名不其实”的现象。

临桂法院行政庭目前是按一个合议庭的标准配备人员，仅3名审判员和1名书记员，而该院每年要受理近千件计生非诉执行案件，如果这些案件全由行政庭组成合议庭审查，工作量之大是难以承受的，同时也会影响行政效率。为缓解办案压力，临桂法院采取了对内由各计生小组自行审查，对外以行政庭人员名义出具裁定书的做法。不了解案情，没参与审查，法律文书上却有自己的名字，这种虚挂人员的做法，让行政庭人员表示担忧，多次向法院提出换岗请求。九个计生小组图一时方便高效而采取的“各自为战”方式，其实质是管理的一片混乱。

⑵审查标准不统一。对计生非诉执行案件审查应当采用何种标准，达到何种程度，理论和实践中均有不同看法。有的认为，法院应当对申请执行的具体行政行为的事实、证据、程序、主体的合法性等进行全面审查；也有的认为应采用适度审查的标准，即对申请执行的具体行政行为是否有明显违法进行审查。同时，《若干解释》和《行政强制法》虽规定了三明显（即明显缺乏事实根据的、明显缺乏法律依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的）审查标准，由于该规定过于原则、抽象，没有相应的细化规定，这就导致法官对审查标准难以把握。还有的认为计生非诉执行工作是法院服务大局的重要体现，即使申请的案件在形式上存在缺陷，也应先作出准予执行的裁定事后再通知其予以补正。审查标准的不统一，过严或过松的审查，不仅使计生部门无所适从，在一定程度上也造成对行政权力有效监督的缺失。

⑶裁定书案号混乱、重号现象严重。法院对计生行政部门提交的申请进行审查后，不论是否准予执行均应作出裁定。裁定书案号应遵循“一案一号”的原则，由年度、制作法院、案件性质、审判程序的代字以及案件的顺序号组成，具有唯一性。由于裁定书由各小组自行作出，有的按该小组收案顺序编号，有的把计生部门行政决定书的案号作为行政裁定书案号，导致大量重号的混乱现象出现。裁判文书是司法公正的载体，也是面向当事人和社会公众宣传法律的平台，其制作应当规范严谨。

⑷是否进入统计报表不规范。司法统计是人民法院一项重要的调查研究工作，对于掌握工作全局、理性分析审判运行态势，具有重要而深远的作用。现行适用的《人民法院案件信息管理与司法统计系统》法综26表附项载有：裁定不予受理案件×件。审查非诉案件×件，其中裁定准予执行×件，不准许执行×件。这意味着对非诉案件的立案、审查都必须进入法综表，以便于对法院工作进行全面、客观、真实的统计。在实际操作过程中，各计生小组基本都不把非诉案件纳入统计。课题组在调查中发现，县计生局报表中统计近五年其向法院申请执行案件4724件，而法院的法综26表中仅录入66件，其中2008年63件，2009年仅1件，2010年2件，2011、2012连续两年无一件录入报表。非诉案件统计数据的缺失，不仅无法准确体现法院的工作量，也使领导决策失去了重要依据。

3、执行阶段存在的问题

⑴执行备案取代立案。执行备案制度是指申请人在法律规定的期限内，依据生效的法律文书向法院申请执行时，法院审查认为存在执行不能的情形的，经申请人申请或依职权决定予以登记备案，待上述情形消失后，申请人即可到法院办理执行立案手续的一种制度[1]。现行法律并未规定执行备案制度，这是各地法院为缓解“执行难”问题而探索创设，虽收到了一些预期效果，但在实际操作过程中，存在着过份依赖备案制度的现象，甚至用执行备案取代执行立案，更易导致案件积压，不利于构建和谐社会。通过对《人民法院案件信息管理与司法统计系统》法综30表（执行案件统计表）分析，在2008年至2012年期间录入的1158件案件中，全部是当月报收当月报结，这种现象与执行规律不相符合；同时，调研组在抽样分析的270份案件中发现，有超过半数的案件其行政裁定书与执行通知书签发时间为同一天。这说明，大部分案件并未立案直接进入执行程序，而是待执行结案后才重新补立案，这种完全用备案代替立案的做法，与现行法律规定不符。

⑵执行文书不齐全、结案标准不统一。通过调研发现，大量的执行卷宗存在执行文书不齐全的现象，采取查询、冻结、划拨被执行人存款的，缺少相关文书。另外，对非诉案件执行到何种程度算结案，各计生小组标准也不相同，有的凭被执行人的缴费收据算结案，有的凭被执行人出具的“保证书”算结案。在课题组抽样的270个已结案件中，有155件没有结案的证明材料，占57.41%；87件以计生部门出具的“执行完毕证明”为结案依据，占32.22%，但这些证明大多写得过于笼统，未写明执结的金额；另有10.37%的案件以申请延期或分期缴纳方式结案的，却未写明延期或分期缴纳的金额和期数。

⑶执行结案统计口径不一致。在2008年至2012年期间，计生执行案件由各计生小组自行填报法综30表（执行案件统计表）上报院司法统计人员处，为不影响执行结案率，各小组的普遍做法是不将计生执行案件录入报表，五年间进入法综30表的数据仅1158件。在结案方式中，自动履行327件，执行和解375件，强制执行347件，其他方式结案109件。调研组走访中得知，执行和解结案的远远不止这些，许多被执行人按自己的履行能力申请分期缴纳，计生部门也都同意被执行人缓交、减交，双方在法院的主持下达成和解协议，现实情况中这样的情形大量存在。但对于计生非诉执行案件能否以和解方式结案，不仅行政诉讼理论界一直存在争议，承办执行案件的法官之间也存在差异，有的认为行政机关行使的是公权利，不得随意处置或放弃。基于这种认识，部分统计员在结案方式的填报上选择了“其他类”，事实上，这填报在“其他类”下的109件，有相当一部分也是以和解的方式结案，另有少量案件实际上是终结执行和中止执行，由于统计人员缺乏责任心，或在分不清终结执行和中止执行是否算结案的情况下，为不影响执结率，干脆将这部分数据统统填在了“其他类”。统计口径的不统一，会造成统计数据失真，影响统计功能的发挥，也会误导领导的判断。

4、归档阶段存在的问题

⑴缺乏案卷归档意识。长期以来，临桂法院在对计生非诉执行卷宗的管理上，都处于打乱仗的局面。由于计生案件执行难的现象比较突出，为不影响执结率，临桂法院一直未把计生案件纳入规范管理体系，未建立相应的统计、归档和评查制度。在对归档卷宗的清点中,全院历年计生案件归档移送仅171件，其中2006年11件，2007年18件，2008年19件，2009年33件，2010年39件，2011年41件，2012年10件。可见，在2006年之前，各计生小组都没有计生案件的归档意识。

⑵案卷装订不规范。目前由于非诉执行案件普遍没有录入报表，暂未纳入司法统计与卷宗检查的范围，与其他民事、刑事执行案件相比，各计生小组更易忽视对非诉执行案卷装订。卷宗普遍存在装订顺序颠倒、法律文书填写不全、材料收集不完整等问题，致使案件卷宗质量下隆，在一定程度上影响了档案的完整性和可追溯性。实际上，在临桂法院专门印制的《计生非诉执行案件卷内目录》里，计生非诉执行案件至少应涵盖申请、受理、审查、执行四个程序的十几种材料。课题组对九个小组各随机抽取30个案卷进行抽样分析，在抽取的270个案卷中，所有的卷宗材料均未打印页码，装订顺序颠倒的有227个，占样本的84.07%;卷宗材料不齐全的有209个,占样本的77.41%;法律文书未填写时间的有52个,占19.26%;装订卷数不一致的有34个,占12.59%;卷宗未填写封面的31个,占抽样数11.48%。

（二）计生行政部门存在的问题

1、申请材料不齐全。《行政强制法》第五十五条就行政机关向法院申请强制执行应当提供材料已作了明确规定，但实践中计生部门提交的申请材料大多仍不齐全，除行政机关的责任感不强外，还反映出计生干部和法官认识的差异较大。在申请执行应当提供哪些材料的认识上，63.48%的法官认为除申请书和行政决定书外，还需要提供证明事实证据和法律依据,而拥有相同看法的计生干部为42.31%；对于是否应提供被执行对象的财产线索，认为需要的法官占10.73%，只有5.72%的计生干部认为需要，另有52.93%的则认为是否需要提供看法官个人要求。在计生部门提交的申请中，法官们认为最普遍存在的问题是提交的材料不齐全。

2、证据收集不全，部分存在瑕疵。证据是案件定性裁量的依据，能否对违法生育对象征收社会抚养费，征收多少，关键要看计生部门提交的是否充分，证据来源是否合法，这也是法院判断征收行为是否合法的重要依据。计生工作是一项面对群众的基层基础工作，各计生干部依法行政的水平也差参不齐，具体到证据的收集方面，在实践中存在着各种不规范：有的当事人身份信息不全，缺少联系方式；有的调查笔录过于简单；有的先送达征收决定书，之后再补强证据材料；有的对被征收对象违法生育的证明材料收集不全等。在抽样分析中发现，计生部门提交的证据大多仅有被征收对象陈述的调查笔录，缺少身份证明、婚姻状况证明和作为征收标准的上一年度纯收入证明等。证据的缺乏，使得行政行为的公信力大打折扣。

3、未严格依照法定程序。“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障”[2]，但是在现实生活中，行政执法程序的重要性却未被人们真正认识。具体到社会抚养费的征收中，存在着送达文书程序不当、调查笔录由一人制作、未书面催告等各种违反法定程序的现象。如原告石金连、覃玲姣两次诉临桂县计生局不服行政征收纠纷[3]中，被告计生局于2011年7月12日同时向两原告下达《社会抚养费征收告知书》（以下简称《告知书》）和《违法生育社会抚养费征收决定书》（以下简称《决定书》），剥夺了原告依法享有的陈述和申辩的权利，后该决定书被临桂法院判决撤销。2012年6月5日，计生局又重新向石金连、覃玲姣送达《告知书》，石、覃二人在七日内向受计生局委托的五通镇政府提交了申辩书，五通镇政府的答复却姗姗来迟，直到8月13日才予以答复。在此期间，计生局却早已于6月14日作出《决定书》，又一次实质上剥夺了原告二人陈述、申辩的权利，最后仍以违反法定程序为由遭撤销。两次遭起诉，两次征收决定以同一理由被撤销，计生局为何会在同一个坑里掉两次？这不得不引起计生行政部门的深思和觉醒。

4、对未及时掌握修改后新法的内容。在相当长的一个时间里，计生部门依据《行政诉讼法》、《若干解释》的相关规定申请人民法院强制执行。而2012年1月1日施行的《行政强制法》，对行政机关申请人民法院强制执行的申请期限、救济程序、加处罚款或滞纳金的标准等内容作了相应修改，申请期限由原来的180日改为3个月，强制执行申请书要求由局负责人签名，同时还增加一项书面催告程序作为申请强制执行的前提条件。对计生部门而言，这样是促使其及时提出执行申请，提高行政强制执行效率，也是法院应当掌握的非诉行政执行案件的审查实质条件之一。自新法实施以来，计生部门未及时组织学习也未清理或修改相应的规范性文件，使广大一线的计生干部不能及时掌握和运用修改后的规定，在实际工作中出现超期申请、执行申请人缺乏负责人签名、没有催告程序等现象。在向被征收对象发放的30份调查问卷中，有22名被征收对象表示没有接到过催告通知，占被调查对象的73.33%。

（三）新时期下日益严峻的计生非诉执行形势

目前，正值我国经济社会转型时期，人口老年龄化问题迫在眉睫，养老问题日益突出。尤其在农村地区，人口居住分散，养老保障机制不健全，这直接导致广大群众落实计划生育政策时的顾虑心理，养儿防老的思想成为一种必然。和以前相比，群众的生育观念虽然有了一定的转变，但许多人其实是在强有力的生育政策和措施制约之下被动接受的，多子多福、养儿防老、传宗接代的观念在群众特别是农村中普遍存在，顶着生、抢着生、躲着生等现象都不同程度存在。近五年违法生育对象中，超生一胎的占70%以上，超生两胎的占20%以上，这两年多胎生育的趋势也逐渐显现。在对被征收对象的30份调查问卷中，只有8人表示只生一个就够了,占26.67%，另有17人表示想生两个孩子，占56.67％，还有5人表示如果经济条件允许的话,想生三个及以上孩子, 占16.67％。而随着城镇化进程的不断推进，人口流动性不断增强，造成“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求”的局面，这些都是影响计生非诉执行工作的重点、难点，导致大量非诉执行案件积压。

五、对策与建议：规范计生非诉执行的路径思考

全面加强和改进新形势下计生非诉执行工作，是摆在临桂法院面前的一个重要课题，加强计生非诉执行工作的制度化、规范化，健全计生非诉执行工作机制是必由之路。

 (一)确立立案庭立案、行政庭审查、计生小组执行的立审执分离模式

1998年8月18日最高法院《行政执行案件通知》强调行政机关申请法院强制执行案件由行政审判庭负责审查，2000年3月8日最高法院发布的《若干解释》也明确规定由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。因此,尽管立案实行统管,但非诉执行案件由行政庭负责审查是确定无疑的。　

在非诉执行案件应该由谁负责执行的问题上,基于临桂县人口分散、案件过多的现实情况，建议对计生非诉案件的执行仍由各计生小组负责，既有利于支持行政机关依法行政，又有利于保护国家和社会公共利益。将执行权分配给各计生小组，通过临桂县十年的司法实践证明，其效果比由执行局单独执行要好，更有利于达到案件的社会效果和法律效果的统一。

（二）及时掌握《行政强制法》新规定，明确适用法律依据

在《行政强制法》实施之前，关于人民法院受理行政非诉执行案件的要求，《若干解释》第八十六条至第九十六条均已作了原则性规定，而2012年1月1日施行的《行政强制法》，对申请期限、审查原则、审查期限、催告程序等问题作了新的规定。这些规定与《若干解释》的原有规定既有重复之处，也有不一致的地方，在司法实践中容易引起冲突。依照新法优于旧法的原则，《行政强制法》相比于《若干解释》来说，无疑是新法，应当适用《行政强制法》；从法律位阶来看，全国人大常委会制定的《行政强制法》其效力优先于最高人民法院制定的《若干解释》。因此，在《行政强制法》已有规定的情况下，《若干解释》与之冲突的地方也相应失效，法院及计生行政部门也应及时修改文书范本中相抵触的地方，避免法律适用上的冲突。

（三）统一书面审查为主、重大违法审查为辅的审查原则

笔者认为，所谓书面审查，是指人民法院对于行政机关强制执行的申请能否成立、是否应当裁定准予执行，仅针对行政机关提供的书面材料进行审查[4]。如行政机关提供的书面材料能够证明其中请强制执行符合法定条件，人民法院应当及时作出执行裁定。如在书面审查中发现行政机关提供的材料可能明显缺乏事实根据、可能明显缺乏法律法规依据、可能明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院可以通过听取被执行人和行政机关意见的方式来查清事实，及时发现行政决定的违法之处，保护被执行人合法权益。可见，法院对具体行政行为的审查采取的是一个中间标准，即重大违法标准，也是法院审查标准的严格程度弱于诉讼审查的标志，其目的在于保障行政裁量权[5] 。

（四）将计生非诉案件纳入司法统计范围，按审结流程分段填报

临桂法院计生非诉案件统计数据上的空白，很大程度上是因为缺乏规范管理的意识。因此，在如何加强对计生非诉案件规范管理的问题上，首先应明确将非诉案件统一纳入司法统计和案卷评查的范围内，其次才是解决立案、审查、执行阶段如何规范填报的问题。

现行适用的《人民法院案件信息管理与司法统计系统》中法综26表附项和30表11列13行都有非诉案件的填报，内容都涉及审查数量及审查结果。所不同的是，法综26表是“行政案件一审统计表”，由行政庭填报，而法综30表是执行统计表，由执行小组在执行阶段填报，造成两份报表在填报数据上重复叠加和相互之间不一致的现象发生。以统计结果为例，2008年至2012年法综26表附项统计审查非诉案件582件，而同期法综30表11列13行审查案件却是1158件，同一个填报对象分散在两个报表里由两个不同部门填报，就会出现数量的差异性。为解决这种现象，应明确非诉案件的填报主体，即立案、审查由行政庭统一填报，对当月立、审案件由行政庭填报法综26表上报统计结果，案件进入执行程序后，各计生小组将当月收结案数上报院执行局，由执行局统计人员在法综30表3列13行和12列13行填报执行收结案数，就不再另行填报审查收案数。在执结情况的填报中，和解虽暂无法律依据，但在司法实践中却普遍运用且效果颇为理想，得到了最高法的肯定和鼓励，正在为各地法院广为接受，对于以和解方式结案的填报，应遵循事实求是的原则，认真分类填报，不应过于随意。

（五）建立和完善非诉执行案件卷宗归档制度

课题组认为，在对非诉执行案件的管理方面，应参照诉讼案件的标准，建立详尽、规范的管理制度。一是摸清非诉案件卷宗归档情况。对历年遗留卷宗进行清点，查找未归档卷宗去向并及时归档，杜绝案卷未统一归档管理和丢失的现象发生；二是非诉执行卷宗就地管理。非诉执行案卷归档前实行主办人负责制，如因工作调整，卷宗仍留在原计生小组并办理好交接手续，不能任由主办人带着案卷走；三是明确报结期限。凡当月结案的案件须当月录入司法统计报表及时报结，做到凭卷宗报结，防止多报、虚报；四是明确归档期限。要求在结案后三十天内将案卷移送立案庭，由立案庭与报表核对无误后再统一移送审监庭评查；五是严格归档标准。统一案卷装订的格式标准，制定详细的装订顺序，归档卷宗应材料齐全完备、立卷编目清晰、卷宗装订规范，能够真实、全面、客观地反映出案件质量和法官的工作水平。

（六）加强对计生行政机关的业务指导，规范依法行政

作为非诉执行案件的受理部门，法院首先要从促进依法行政和推进社会管理创新的高度，了解计生部门贯彻落实新法实施的情况，对申请非诉执行提供法律指导，主动敦促行政机关按照新法的要求申请强制执行，避免发生因申请超期而无法强制执行的问题。其次是要建立人民法院与行政机关之间交流沟通的长效机制，采取授课、座谈、研讨、司法建议等方式，指导计生干部规范调查取证、适用法律、制作行政文书、申请审查和执行等方面的行为，提高他们的执法水平，确保依法行政。再者，要充分发挥司法建议的指导作用，注重根据审理和执行个案中发现的计生工作中存在的重大问题，从微观角度提出堵塞漏洞、改进工作方法、杜绝类似纠纷再次发生的司法建议。

（七）加大综合治理力度，充分发挥执行联动机制职能

执行难问题一直是阻碍法院工作发展的瓶颈，如何规范和完善计生非诉执行工作，破解执行难问题，应以《最高人民法院〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉》的出台为契机，充分发挥执行联动机制职能，形成社会各界协作配合的执行工作新格局。一是与计生部门建立联动机制，定期召开联席会议，通报各小组计生非诉执行工作情况，就执行中存在的困难和问题及时交流汇报；二是加强纵向联系，与各村委保持联络，一旦发现被执行人返家，及时通报情况，恢复执行；三是加强对流动人口的管理，由乡、村干部跟踪负责，及时掌握外出人口的计生工作情况。四是各相关部门和单位要积极参与秋季计划生育工作，认真履行各自职责，做到信息互通，资源共享，责任共担，建立齐抓共管、综合治理的新机制。五是建立综合性信息互通平台，及时查询被执行人财产信息，确保对被执行财产的及时控制，借助全社会力量、通过多条途径、运用多种手段对执行环境实行综合治理，力求从根本上打破法院执行工作的单一和被动局面。

六、余论——关于借鉴“田东模式”的一点设想

计划生育工作号称天下第一难，社会抚养费征收被认为是难中之难。而广西田东县却一反常态，变被动为主动，从2010年开始率先在广西尝试由强制执行变成行政诉前联调，由田东县法院、计生部门、乡镇政府组成的行政诉前联调工作室，根据计生局提出的联调申请，对违法生育对象采取行政联调，达成联调协议的，以最低倍数征收社会抚养费。自诉前联调模式开展以来，田东县2010年、2011年、2012年社会抚养费征收同比增长6%、8%、9%，冲破了社会抚养费增收难的瓶颈。

将诉前联调引入行政非诉执行案件中，田东县这一做法打破了我们传统的思维，认为既然是行政非诉执行，必定带有浓厚的行政色彩，而通过降低社会抚养费征收倍数达成的和解协议，是否有牺牲公权力之嫌？但课题组在研究行政契约理论、行政行为效力理论后，认为在不改变原具体行政行为所确立的法律关系的前提下，仅对执行内容进行合理变动，促使原具体行政行为所确立的法律关系得以实现，是符合拘束力目的追求的良性措施。而田东法院的实践已经证明，这一举措至少效果肯定优于强制执行。在此基础上，课题组有一点不成熟的想法：能否将诉前联调也纳入临桂县法院计生非诉执行工作中？

对诉前联调制度的探索，临桂法院走在了全市法院的前列。早在2009年，随着新区建设的不断推进，当年诉讼案件出现爆炸式增长态势时，为缓解“案多人少”压力，临桂法院在“调解优先，调判结合”指导方针的基础上就率先推行“矛盾易激化案件必调、集团诉讼必调、有上访苗头案件必调”的三必调原则，邀请住建局、劳动局等部门有效化解涉及福达公司劳动争议、佳登宝科技有限公司拖欠劳动报酬等一批群体性纠纷。从这点来看，临桂法院积累了大量行之有效的联调经验，有将诉前联调制度“栽培”到计生非诉执行领域的现实基础。

当然，将“田东模式”移植到临桂法院的土壤中，这只是课题组一个不太成熟的想法，在此作为余论，以期抛砖引玉，期待各位专家多给宝贵意见。