[内容提要]：司法管辖区域制度是司法制度的重要组成部分，随着经济的快速发展，社会的急聚变革转型，我国现行司法管辖区域制度问题凸显，按照党的十八大提出建立与行政区划适当分离的司法管辖制度要求，科学设计、建立合理的司法管辖区域制度是实现司法公正、正义的有效手段。本文从我国法院司法管辖区域的现状入手，概列了存在的问题，并从保障司法独立，实现司法公正的目的出发，提出了借鉴国外先进经验和结合中国的具体国情，建立有中国特色的法院司法管辖区制度的建议。全文共7722字。
以下正文：
我国司法工作所面临的诸多困窘，最主要的大多指向司法区域与行政区域的高度吻合的制度设计。因此，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，（1）使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。这对于确保法院依法独立公正行使审判权、维系国家的法制统一，建构新型的法院司法管理区域制度具有重要的意义。
一、 司法管辖区域制度的定义和特征。
司法管辖区域制度是指一国根据自身实际状况，除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。司法管辖区域制度的核心是不按行政区划设立司法机构，以避免行政干扰司法，所要解决的根本问题是司法独立问题，司法管辖区域制度将司法区划与行政区划分立，对于司法独立进而保证司法公正有着重要意义和价值。
司法管辖区域制度具有如下特征：1、分离性。也就是说，和一个行政区划里设置一处司法机关不同，司法管辖区并不与行政区划相对应设置，它摆脱行政区划限制，人为地将行政区划加以分割，划分出司法机关特定的活动区域。2、自主性。司法管辖区具有相对独立自由的工作空间，它和行政权触角不交叉重合。3、地方性。一般说来，实行司法管辖区制度的国家，不涉及中央最高司法机关的管辖问题，而仅涉及中央以下的所有地方的司法机关管辖问题，也就是说，司法管辖区制度专为地方司法机构而设。
二、我国法院司法管辖区制度的现状及存在的问题
（一）我国法院司法管辖区制度的现状
新中国成立之前，在各革命根据地，某些行政官员兼任司法工作人员，审、检不分，司法、行政合一。建国初期，我国仍然实行审判、检察与行政不分的体制。最高人民法院、最高人民检察署隶属于中央人民政府系统,人民法院的判决须经人民政府批准。直至1954年，我国第一部宪法以及同时通过的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》才确立了司法独立的原则,形成了“一府两院”结构模式。至此，司法权才从行政权中分离出来，成为独立的一种国家权力。近代意义上的司法管辖区制度正是伴随着司法权的独立产生的。在此之前，我国一直实行的是行政区与司法管辖区重合的制度。由此可见，我国的司法管辖区制度起步较晚，尚处于初级阶段。
司法管辖区与行政区基本重合是现行我国司法管辖区域制度的基本特征。除专门法院和少数地方外，我国按行政区划设置法院。我国以县为基本行政单位，县级设置一个基层法院，地市级或地区设置一个中级人民法院，在省级设置一个高级人民法院，法院的管辖范围与行政机关的管辖范围基本相同。如此设置法院，加之地方法院的人、财、物都受地方政府控制，法院很难独立地行使审判权，往往沦为保护地方利益的工具。
（二）我国现行法院司法管辖区域制度存在的问题
我国法院的司法管辖区域与同级行政机关的行政管辖区域完全重合的现状，带来一系列的弊端。
1.司法权地方化，破坏了司法权的统一，导致我国审判中的“地方保护主义”。在现行体制下，统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割，各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。再加上在现行体制下，地方司法机关人财物都依赖于地方，受制于地方。地方各级人民法院成为名副其实的“地方法院”，在审理本地区当事人与其他地区当事人的纠纷时，必然带有较强烈的地方感情色彩。如果再有本地其他国家机关的领导或相关人士对法院施加影响，则必然产生审判的不公问题。在此种体制之下，司法审判中的地方保护主义成为必然。如果这种体制不加以改变，无论采取什么样的措施，均不可能彻底地杜绝司法审判中的地方保护主义。
2.妨碍司法独立。地方各级人民法院成为“地方的”人民法院，法院在机构、人员、物质方面受制于本地区的行政机关等机关或个人，法院对地方的其他国家机关具有很强的依附性，无法独立。地位的不独立，必然产生司法审判活动的不独立，最终有碍司法公正的实现。应当改变这种现状，重新划分司法管辖区域，割裂法院与同级政府、人大与党委的联系，摆脱这些机关对法院在经济上、人事上的束缚，以确保法院地位的独立。
3.容易滋生司法腐败。司法腐败是司法公正的头号敌人。在各种腐败中，司法腐败的危害性最大，也令政府和老百姓最头疼，而司法本身也是很无奈的。我国法院实行的是双层领导体制，法院的人、财、物都依赖于地方，因此司法行为受到地方党委和政府等的干涉比较严重。重构地方司法机关的管辖区域，打破与行政区划相配的格局，从客观上减少和地方政权的联系是必要的。
三、对我国法院司法管辖区域的重构设想
（一）重构的目标。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。既然问题的关键在于地方行政权对司法权的不当干预，那么解决之道无非两种，一是在维系既有体制的框架下着力规范行政权，二是打破既有体制转而寻求司法权与行政权的相对分离。事实上，我国曾因循第一种方案进行了相当一段时期的摸索和努力，但却效果不佳，近年来以“民告官”为核心精神的行政诉讼案件虽然收案率有所上升，但这一仅有的“成绩”却在依旧低迷的受案率和原告胜诉率面前显得苍白无力。因此，在当前历史条件下转而探求地方行政权与司法权的相对分离，无疑是标本兼治的明智之选。而地方行政权之所以能够对司法权形成足够的干预效应，其主要原因是从建国初沿用至今的司法管辖区域与行政区划高度竞合的体制。由此可见，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度就成为法院践行司法体制改革的最佳选择。
（二）建立与行政区划适当分离的法院司法管辖制度的意义。
1.有利于维护国家法制的统一实施。法治国家的基本要求是法制的统一实施。法律不应该，也不允许被人为地曲解、亵渎和践踏。但在目前司法实践中，法制不统一现象比比皆是。司法活动中，各地审判机关对同一个案件能做出大相径庭的两种判决，更不要说在诉讼的任何环节上，包括立案、审判或执行环节，都在寻求地方利益的最大化上做文章，导致司法地方割据。检察机关也是如此。检察机关在我国为法律监督机关，国家设立该机关目的在于通过其监督维护法制统一，但是由于体制的问题，检察机关不但不能监督、维护法制的统一实施，反而在很多情况下，当涉及本地利益时，往往沦落为地方保护主义的工具。这是由于，尽管名义上司法权是独立的，但是由于国家将司法机关的人、财、物的控制权完全交给地方，致使司法机关惟恐得罪地方政府。因此，表面看来是司法机关执法不统一，实质上，其背后都有地方势力的影响。建立司法管辖区域制度，将司法机关完全根绝于行政联系，将使这一问题真正得到解决。
2.有利于促进社会主义市场经济体制的确立。目前，国家正处于经济体制的转轨阶段，旧的计划经济体制已陆续被打破，新的市场经济体制正在确立。在这一过程中，按照经济基础和上层建筑的关系理论，经济基础决定上层建筑，但上层建筑对经济基础具有反作用。现实中，作为上层建筑的司法制度不但起不到促进作用，有时反而成为制约因素，拖了经济体制改革的后腿。在目前的司法体制下，地方利益高于一切，而各个地方利益又不可避免发生冲突。所以，在许多情况下，司法成为地方的附属品。在保护地方和国家利益之间，司法机关往往选择损害国家利益以保全地方利益而取悦地方，社会主义市场经济要求的全国一盘棋的格局和统一的、不受制于地方的体制，在目前的状态下很难实现，只有在上层建筑领域进行改革方可实现，而司法管辖区域制度是其最佳选择之一。
3.有利于促进司法公正。司法公正是司法制度创设的价值所在，也是司法工作永恒的追求和目标。当前司法实践中，司法受制于地方行政必然导致司法不公正。因为，一方面，司法工作人员衣、食、住、行皆赖于地方提供，司法人员的意志受到行政当局的控制，司法人员端了人家的饭碗，哪有不看人家的眼色行事的道理？另一方面，各种诉讼都直接与地方利益存在密不可分的联系。地方当局刑事案件中，作为被告人有一个荣誉问题和利益问题；作为被害人，有补偿问题。而经济、民事案件更是与地方行政当局息息相关。地方当局作为原告，有一个利益得到维护的问题；作为被告，有一个利益受到损失的问题。行政诉讼更能说明问题。现在的行政诉讼不但数量大幅度下降，而且无果而终者，甚至用撤案等结案的也大量存在。这些都与行政上的施压大有关系。
（三）我国建立与行政区划适当分离的法院司法管辖制度的基础。
1.现实的可能。建立司法管辖区制度，不但有必要，而且还有现实可行性。我国现行司法制度本身就是借鉴和学习的结果。从清末的司法改革到新中国建立后对国外社会主义司法制度的学习和借鉴，我们移植外国的司法制度已有成功范例，从这个观点出发，可以看出，我国对司法制度进行改革具有现实的可能。（1）司法改革已成为人们的共识。上自国家领导人，下至平民百姓，从理论界到实务部门，谈到司法时，莫不以改革作为话题，而且均表示非改不可。这是广泛的民意基础，也是制度移植的土壤所在。（2）理论界已经做了大量的前期理论准备。司法改革的话题从20世纪90年代左右提出，至今已经10余个年头，理论界着眼于该研究领域者甚多，且对于方方面面均已涉及，提出的方案也较多，而每种方案都有深厚的理论铺垫。（3）具有充分的舆论准备。党的十八届三中全会决定将建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作为战略任务确定下来，并已先期进行调研和着手进行制度试验。（3）有其他一些制度的成功尝试基础。一个最突出的例证是，我国从本世纪初，大胆对金融体制进行了改革，改行政区域设置金融机构的做法，代之以打破地区行政界限，在经济中心区设立金融领导机构，从而将金融业与行政区划之间接联系完全割断，以减少行政对金融发展的干扰和影响。加上其他配套措施到位，从运作情况看，与过去按行政区划体制相比，金融业出现了良性发展的好势头（2）。这一成功范例使我们对司法管辖区制度的构建充满了自信。
2.实践的支撑。（1）国外的实践支撑。在世界范围内，无论大陆法系或是英美法系国家，无论是西方发达国家还是发展中国家，无论是司法体制未作变动的国家还是司法体制处于改革状态的国家，按司法区设置司法机关几乎已成为通例。司法管辖区域制度起源于英国。13、14世纪诺曼底王朝征服英国建立统一的中央集权国家，面对各地封建领主画地为牢的司法制度，为破除司法地方保护主义，除要求适用衡平法外，又开启派专员赴各地进行司法视察的先例。这些视察的专员后来变成了巡回法官，专门负责重大刑事案件的审理。由于英美的特殊历史关系，这种巡回法院的设置经验，即将全国划分为各个司法管辖区的经验传至美国。1789年，美国司法法中，规划设立三个巡回法院（南部、中部、东部），以解决州与州之间严重的地方保护主义。后几经周折，至1891年完全确立司法管辖区制度。法国是单一制国家，法院由全国统一设置。法国共95个省，法院在哪里设置与行政区划没有什么关系。德国是一个联邦制国家，其司法机构自然分作联邦和州两个部分。这两大体系均按司法管辖区设置法院。在德国，州的高等普通法院，有的州有3个，有的州有1个，主要根据案件多少决定，全国有16个州，但高等法院有25个。州的初级法院、中级法院与行政区划也不相同，它由州议会决定，原则是法院设置不能离居民太远，要方便诉讼。俄罗斯近年对其司法制度进行了大规模的改革。为维护司法独立，最大限度地减少地方行政对司法的干扰和影响，除了改变过去法院在财政拨款上依赖地方政府的传统做法，建立由联邦政府统一管理法院财政预算制度外，2000年度的最大变化是确立“司法管辖区”，即不按行政区划设立法院，使司法管辖区与行政区分离。泰国也存在司法管辖区制度，其司法管辖区跟行政区划也没有什么关系。在泰国，行政区划上共设73个府，划分为9个司法区，每个区设一个地区法院，领导自己管辖区的府及其他法院的工作。例如，清迈地区法院是第五司法管辖区的法院。（3）（2）我国海事法院区域管辖的成功经验。根据宪法第124条的规定，我国目前共设置10个海事法院，它们的审判管辖范围不但突破了传统的地级行政区域的限制，而且由于其管辖地域的跨省性特征，往往在案件上诉时也能够突破省级行政区域的限制。从理论上来说，这种体制对于将行政权对司法权的干预减小到最小的程度是具有重大意义的。海事法院因为要审理与水路运输相关的案件，涉及河、船、货、船员等，其管辖权必须以河流为坐标系进行划分，由于河流的跨域性，海事法院的管辖权也就随着河流的游动而延伸开来，比如，武汉海事法院的管辖范围沿长江流域，从重庆到上海上游。虽然当时划分海事法院管辖范围时，或许没有过多地考虑到防止地方保护主义的问题，但却客观上起到了这个作用。正是由于因为海事法院的司法管辖范围与县长、市长、省长的管辖范围没有直接联系，因此它们的管辖范围要宽得多，而相比其他普通法院而言，海事法院受到的干预的程度也最小。万鄂湘就曾指出：“这说明法院的保障机制应与行政区域拉开距离，有利于法院的居中裁判和公正司法。高一层级的财政机关保障海事法院的经费问题，使得它们没有任何后顾之忧，行使审判权时必然保障公正。”（4）
（三）建立与行政区划适当分离的法院司法管辖制度的原则
1．与行政区划相分离原则。所谓与行政区划相分离，是指司法管辖区要打破行政区划的界限，在设立司法机关时尽量避免行政区划因素的不利影响。司法辖区的设置应当考虑司法自身的特点。具体地说，就高级法院的设置而言，可以考虑一个人口多或经济发达的省区设二至三个高级法院，而人口少或经济相对落后地区二至三个省区设立一个高级法院。同样道理，在省级以下的中级法院也可以据此办理。总之，将行政区划打破得越彻底，则司法管辖区制度越能显示出固有的魅力。
2．方便诉讼原则。司法的主要活动形式在于进行诉讼，而诉讼存在效率和司法资源的合理配置问题。因此，跨区域设立司法管辖区域应当考虑怎样方便诉讼。据此，应将司法机关设立在交通便利的中心城市或地方，而不能设置于人迹罕至的地方。而且这一中心城市区在周边应当有一定的影响或经济辐射性。
3．原则性与灵活性有机统一。我国地域辽阔，各地区政治、经济、社会发展不平衡，既有沿海发达地区，又有中西部相对较落后地区；既有单一的民族结构地区，又有多民族聚居区或复杂的少数民族地区。这种不平衡使我们进行司法改革时也不能一刀切，必须考虑各地的特点和具体情况。比如经济发达地区，可以多设置司法机构。而对于少数民族地区，特别是民族自治区，则应当特殊问题特殊对待。
（四）建立与行政区划适当分离的法院司法管辖制度具体路径
不按行政区划重构司法管辖区域。司法管辖区域制度就是要打破与行政区划的紧密联系。在我国，有的省地广人多，有的省地广人稀，有的省地少人多，有的省地少人少，要根据不同的情况设置法院。以笔者所在的广西为例，广西属民族自治区，又处在大西南交通出口，与东盟等国交往密切，广西地广人多，相对纠纷也比较多，可以考虑在广西设置1至2个高级法院，审级与高级人民法院相同。根据广西的政治、经济、地理等特点，可以考虑在桂南地区设置一个高级法院，负责审理桂南片区的上诉案件，桂北地区也可以设置一个高级法院，负责处理桂北片区的上诉案件。同样道理，省级以下中级法院也可以据此设置。参照中央设点巡视组的做法，最高法院设立巡回法院，比如可以在西南地区设立一个最高法院巡回法院，由最高法院派出巡回法官，负责处理西南五省跨省纠纷的上诉案件，同时根据需要做适当的调整。最高法院巡回法院不是一个审级，它审判的案件也是终审，当事人不得再上诉。这样，就从政治地理上打破了司法依附于行政的格局，避免司法权地方化和行政化。
（二）建立相关配套制度
司法的独立主要是人、财、物相对独立，不受制于地方，所以在构建与行政区划适当分离的法院司法管辖制度时，应加强人员和经费保障制度的建设。
1.建立司法经费专项预算制度。确保法院经费的独立，有利于保证法院独立行使审判权；有利于保障法官们享有应有的物质待遇和福利待遇，提高法官们的社会地位，纠正少数干警的不正之风，从而减少司法腐败现象。重构司法管辖区和建立司法经费专项预算制度的目的是一致的，即保障司法公正，保证司法机关独立地行使职权。重构司法管辖区打破行政区的限制，现行的司法经费体制已不能满足实践的需要。目前我国实行司法经费由中央统一管理的制度尚存在一定的困难。在当前情况下，可以实行中央和省两级统管司法经费的管理体制，从法院经费由省级统管、中央补助的体制，逐步过渡到司法经费由中央统一管理的体制。
2.司法辖区重构后的法官任职制度。按世界各国的通常做法，对于法官的任命一般有两种模式，一种是各级法院的法官均由中央任命，从而保证法官不受地方的干涉和影响。例如，英国各级各类法院的法官均由最高法院大法官提名，英王委派或任命；美国所有联邦系统的法官（包括最高法院、上诉法院、地区法院的联邦法官）均由总统任命，参议院批准。另一种，只有精通法律、熟悉审判业务的人才能担任法官，以人员配备的高质量来确保司法独立的实现。在日本，若想担任法官不仅要完成四年的法学部学习，还必须参加及格率极低的全国司法考试和两年的司法训练、法学研究所学习并考试合格；而最高法院的法官要从见识高、有法律素养、年龄在四十岁以上并已担任高等法院的院长、法官、律师、检察官、大学教授或副教授共计二十年以上的人中任命；在英国，只有具备十五年以上的司法经历或拥有十年以上出庭律师资格的人，才能被任命为上诉法院法官或高等法院法官。（5）在我国，法官任职的门槛比较低。《法官法》对法官的资格条件仅规定为：具有中华人民共和国国籍、年满23周岁及专科学历等要求，而对行为能力的规定比较笼统。一个国家的法官整体素质高，能有力地推动法制的进步。而我国法律对法官任职的门槛比较低，一些法律专业素质不强的人也进入法官队伍，甚至有的法官根本就没有接受过正规的法学教育，重构后的司法辖区与行政区划相分离，现行的法官人事制度不能满足重构后的需要。根据我国的具体国情，我们可以把上述两种世界各国的通常做法结合使用。具体办法是：最高法院和高等法院的法官由中央任命，其他地区法官的任命，由于我国经济文化发展的不平衡和多元性，由高等法院掌握本辖区其他法官的提名权，其他法官由各高级法院根据本地区的实际情况，制定相应的选拔标准，报最高法院批准。
结 语
司法管辖区域划分改革是司法改革的核心内容之一。我国目前的法院司法管辖区划不但加重了审判权对党政权力的依附，强化了审判权的地方性，而且无力保障审判权的中立性，在我国建立与行政区错位设置的司法管辖区域体系，既可以解决、缓解前述司法痼疾，又能促进司法机关及其人事、财政事务的中央化，推动司法改革向纵深迈进。
注释：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”见《《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》。
[2]李卫平《关于司法管辖区制度的几点思考》，载法律教育网，于2014年6月27日访问。
[3]陈煜儒： 《法院管辖超越行政区域有利于司法公正--访最高人民法院副院长万鄂湘委员》，2008年3月7日载《法制日报》。
[4]《完善我国法官选任制度的若干思考》