民族地区法制建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分。民族性是民族地区法制建设的本质特征，不能脱离其赖以存在的历史、经济、文化的民族根基。民族地区的“双语”法律人才，已成为推动民族地区法制建设的攻坚力量。加强双语法律人才培养是建设高素质法治工作队伍的内在要求，是加速法律职业共同体形成的重要途经。近年来，随着广西民族地区经济社会的发展，人民群众通过司法程序维护权益的意识不断增强，法院受理案件数量大幅增加，但双语法律人才短缺、通晓民族语言的干警短缺，成为制约少数民族地区法院审判事业发展的瓶颈。本文通过对民族地区“双语”法律人才培养机制的现状进行实证考察，期待在法官员额制改革背景下，设计一套适合广西民族地区“双语”法律人才培养的模式。

一、广西民族地区“双语”法律人才的现状

2015年，广西全区法院共受理各类案件44.1584万件，其中新收各类案件39.9528万件，审结39.4174万件，同比2014年分别增长17.63%和23.44%，结案率89.26%，同比提高4.31个百分点，法官年人均结案50.59件，同比增加9.6件；截至12月底，未结案件47410件，同比下降10.53%。审判执行工作呈现收案、结案上升，法官人均结案数增加，存案下降的总体运行态势。[1]

广西是多民族聚居的自治区，世居民族有壮族、汉族、瑶族、苗族、侗族、仫佬族、毛南族、回族、京族、彝族、水族、仡佬族等12个，另有满族、蒙古族、朝鲜族、白族、藏族、黎族、土家族等40多个其他民族成分。壮族是广西人数最多的少数民族。在广西民族地区，由于受到历史因素、地理环境和经济基础的影响以及民族地区的宗教、民族习惯、民族习性、民族风情、法律意识、地域民族结构等方面的原因，该地区的审判工作呈现出民族成分复杂，纠纷产生具有特殊性，办案条件及环境的恶劣性，案件审理难度加大，办案成本高等特有特点。

尽管在最近几年里，广西三级法官不断招录或引进青年干警，其中不乏“双语”法律人才，但广西各民族地区法院的“双语”法律人才紧缺的现状较以前依然没有很大改观，尤其结合迫近的法官员额制改革，“双语”法律人才无法满足当前司法审判要求，比如以下三个例子：

例一：来宾市金秀县法院针对地域文化特点及民族语言审判资源优势，从方便少数民族当事人进行诉讼着手，重视双语法官的培训工作，鼓励通晓双语的书记员参加司法考试，定期开展双语调解工作交流会，倡导法官和工作人员学习和使用瑶语、壮语等，要求审判庭通晓双语的法官帮助本庭其他人员学习和使用双语，双语干警队伍建设取得显著成效。2015年该院共有干警63人，其中少数民族干警45人，审判员33人，其中双语兼通的有20人，占审判员总数的60.6%，书记员共21人，双语兼通书记员的有11人，占书记员总数的52.4%。[2]虽然“双语”法律人才人数大幅增加，但在我国立案登记制和社会经济不断转型过程中，“双语”法律人才培养面临着滞后于司法体制改革步伐等问题。

例二：柳州市融水苗族自治县法院为培养优秀的双语法官，不断锤炼和提高双语干警的司法能力；将符合条件的优秀双语干警任免为审判员；定期委派双语法官赴柳州、南宁进行法官轮训等等。2010年以来，该院培养了一批优秀的法官，其中双语法官由2010年前的16人增长到现今的33人，占法官总数的62.3%，也仅仅是基本解决了在办案过程中与当事人语言交流的障碍问题。[3]

例三：百色市隆林各族自治县人民法院是广西仅有的两个各族自治县之一，辖区内生活着壮、汉、苗、彝、仡佬等民族，法院下辖的四个基层人民法庭辖区内都生活有多个少数民族，但少数民族干警只占到全院干警的五分之一。因此，缺少掌握少数民族语言、了解少数民族风俗习惯的法官已经成为制约民事审判工作开展的重要瓶颈。[4]

可以说，在司法改革的大背景下，如何健全广西民族地区“双语”法律人才培养机制，将是广西民族地区法官员额制改革的重要内容之一。

二、广西民族地区“双语”法律人才培养机制存在的问题与原因分析

近年来，全国部分地区已经开展了法官员额制改革，并取得了一定的成效。法官遴选呈现出考试遴选从重视经验到重视学历的转变，考察遴选的条件设置更为宽泛、更实际化，法官遴选趋于低龄化、远郊区化等诸多特点。在即将面临法官员额制改革背景下，广西这个多民族地区“双语”法律人才培养机制改革的推进面临着一些困境和问题。

（一）未建立“双语”法律人才的有效激励-约束机制和分配机制，“双语”法律人才断层现象严重

1.基层院待遇偏低，人才队伍难以稳定。在经济待遇上，民族地区法院受地理位置、经济发展等因素的影响，收入水平、享受的公共服务水平等远远比不上经济发达地区、市级部门或市区所属单位。加之受职级数量、比例的限制，法官职级待遇控制十分严格，与其他党政部门相比明显缺乏优势。基层院人才队伍的不稳定，使得基层院成为人才培养基地，导致基层院人才培养成本增加，一定程度上影响了各项工作的正常开展。各级法官“双语”法律人才队伍力量，呈现“强者恒强，弱者愈弱”的局面，也即所谓的“马太效应”。[5]

2.人才队伍管理的各项机制仍不健全。在考核机制上，年度工作目标管理考核方案存在着考核指标设置过粗、责任难以厘清等问题，极大降低干警的积极性。在人事管理方面，虽经过几轮竞争上岗的实践探索，一定程度上打破了传统用人机制，但是，受现有人事体制、思想观念等因素的制约，在选人用人上的“论资排辈”、“能上不能下”等现象难以彻底根除，审判人员进退出机制不畅，也使得优“ 双语”法律人才存在“逆向选择”问题[6]。实践中，还存在着相当数量的遴选报考者实际上并非来自于区位较好的基层法院，而往往来自于相对落后地区的法院，报考者“功利主义价值观”突显。

总得来说，受历史基础、政策因素、地理环境等多方面影响，广西各地区法院发展不平衡，能真正使用少数民族语言、熟悉少数民族习惯的法官却正在面临年龄结构偏大、后继乏人等现实问题，尤其是部分边远、贫困地区，双语法官断层问题、双语法律人才大量流失问题最为严重。

（二）双语法院队伍培训机制不健全

在培训环节，覆盖面、培养基地、师资、教材都有限。在使用环节，尚未摆脱双语法官“不愿去、出不来、留不住”的困境，双语法官在民族语文或法学的双重专业素养的均衡性上往往有所欠缺。双语法律教师资源短缺、民族语言教材短缺、民族语版本法律规范短缺以及培训经费短缺等问题，已经成为制约培养双语法律人才工作开展的重要因素之一。

（三）双语法律人才准入、评价机制不健全

对于法院这样具有很强的群众服务性质的、宏观层面的人才评价因涉及的评价主体更多元、评价对象多样、环境多变，故对评价标准更高的要求，在实际操作中面临更多的问题和挑战，亟须多部门、多领域协调配合以进一步突破。

调研反映，当前人才评价机制“行政色彩”较浓，存在评价标准不科学、体系不健全、导向不明确、管理不适宜等突出问题，严重束缚了人才的成长发展和作用发挥。

一是人才评价导向有偏差。现行人才评价导向过于强调论文、课题、获奖、专利等显性指标，而忽视了人才的实际贡献和实际解决问题的能力，人才评价标准单极化。这对双语法律人才存在偏极化的工作偏好和价值观。

二是人才评价机制不科学。现行司法人才评价方式行政化现象强，出现大量“评在此岸、才在彼岸”的脱节现象，“不唯资历、不唯学历、不唯年龄、不拘一格”的人才选拔机制还没有建立。

三是人才准入机制不完善。目前，法院队伍准入遴选标准，基本以公务员考核为准，另外，有招录政法干警、临聘合同工等，人才准入门口窄、门槛设置较高，人才流动性缓慢，“马太效应”凸显，上下级法院“忙闲不均”一定程度存在，“双语”法律人才储备不足。

三、健全广西民族地区“双语”法律人才培养机制的构想

形式上实现“双语”法律人才自下而上的流动；实质上实现“双语”法律人才扎根基层，进一步优化法官队伍结构，提升法官素质，为审判工作中的薄弱环节提供制度保障，则是法官员额制改革背景下的追求的价值导向。

（一）健全“双语”法律人才的有效激励-约束机制和分配机制

1.完善交流锻炼机制。尽量在基层审判工作中使用双语法官，因为基层审判工作直接面对广大少数民族群众，能最大限度彰显双语审判的制度价值，也能在实践中锻炼双语法官的实务能力。法院要深化和完善法院系统内部轮岗交流、上下轮岗交流，让年轻干警在多个岗位锻炼。具体而言，基于法官员额制改革的大背景，对于在上级法院表现优秀的“双语”法官，通过遴选，到下级法院任法官，平衡上下级“双语”法律人才的比例。

2.完善选拔任用机制。加大任用力度，扩大民族干部比例。在公开选拔、竞争上岗时，划出适当的名额和岗位，定向选拔少数民族干部。对德才兼备的民族年轻干部，优先提拔使用。坚持重视、提拔基层的用人导向，形成科学合理的少数民族法官培养和遴选机制。

3.创建学习型机制，在困境中使三项制度改革落到实处。改革就是创新，创新就要学习。针对“人浮于事、人才流失”，我们精兵简政，确保双语法律人才配置更加有效；针对“冗员流不动”，我们引入有序竞争，打破铁饭格局，使更多“双语法律人才”有条件地进入到法院队伍中来。

4.从人性化层面完善“双语”法律人才培养制度相关配套机制。“任何制度的设计必须通过人的自愿合作来完成，如果这个制度不能让人们自愿参与到制度内来博弈，那么任何制度设计就注定失败。”[7]建议采取措施弥合偏远地区法院法官与发达地区法院的收入及其他方面的落差，缓解“双语”法律人才遴选制度实施过程中面临的“逆向淘汰”问题，同时，要细化相关方案，尤其法官员额制实施前景下，考察“双语”法律人才是否“入额”的过程中，下级法院“双语”助理审判员、审判员的任职经历在法官任职经历中得以体现。

（二）完善双语法律人才教育培训机制

1.进一步优化双语法官培训基地建设，设立少数民族法官培训专项经费，选择一批省内外高等院校、科研机构作为少数民族法官的教育培训基地，建立分类培训、专业培训、多渠道培训的培训体系。

2.加强师资、教材资源的供给，构建共同组建师资队伍、协同开发优质教材机制。编写质量好的凸显本地区少数民族司法审判的特殊性教材，并适当选拔长期工作在民族地区审判实务第一线、经验丰富的双语法官调任或兼任教学岗位，实现语言、专业、经验全方位的“传帮带”。在教育培训成效上，重点突出双语运用实战能力和审判能力，注重对特定地区民族风俗习惯与习惯法的讲授。

3.在教育培训考核上，要把教育培训情况纳入年度考核内容，建立法院队伍干警学习档案，把政治理论素养、业务能力作为选拔任用干部的重要依据，做到“考学”与考察干警同步。

（三）健全双语法律人才准入、评价机制

1.在策略层面，应树立“造血与输血相结合”的理念。在本地方、本民族的人才中着力培养双语法官应是首选，但基于民族地区发展的实际情况，也应充分重视外来人才的补充。

2.完善人才招录机制。为从源头上解决少数民族法官短缺问题，与各部门机构联合系统定向招录少数民族工作人员，并委托民族大学为少数民族地区基层法院定向招录培养精通本民族语言的“双语”学生，从根本上缓解了基层法院优秀少数民族法官紧缺的情况。对特殊人才放宽条件，将人才选拔到最能发挥其作用的岗位，做到人岗相适，通过招录选拔，将专业对口、素质较高、有发展潜能、有志于从事司法审判工作的人才凝聚到队伍中来。

具体而言，法官员额制改革前景下，“双语”法律人才采取以考查遴选为、以实际需求为导向的模式，同时推进初任法官统一招录、一律在基层任职制度与法官遴选制度的衔接。根据司法体制现状，保留适当比例的正式行政编制“双语”法官助理的招聘。

3.强化聘用机制，因事设岗，充分发挥考核机制的激励监督作用。我们要打破铁交椅、铁饭碗为宗旨，在定员定编，适当增加聘用制，并以岗位交流和轮岗为补充。从机制上减少了推诿扯皮现象，协调一致、政令畅通的目标初步得以实现。首先是管理成员。在新一轮的司法去行政化改革体制下，在管理上，我们可以从律师、法学高校等队伍中，聘用“双语”法律人才，并建立起与聘用制配套的约束机制，即任职前实行公示制度和实地戒免和岗位交流制度，为审判管理改革注入新鲜血液。其次，一般管理人员的聘用。进行岗位核定，定员定编，优化岗位和组织结构，推行一人多岗，一职多能，程序简化，功过分明，并且通过“达标、创标”活动，随时对不胜任者进行离岗培训。总体而言，建议结合司法改革需求，降低招录条件以吸收合同制（聘任制）“双语”法律人才的入职，不再将通过司法考试，高学历作为硬性条件，可仿效国外成功经验，常态化、规范化短期实习“双语”法律人才来源。

4.完善双语法律人才评价机制。构建由法学教育部门与法治实践部门共同参与的协同评价机制，符合双语教育的内在规律与司法实践本质。评价标准和内容应根据人才的职业类别、层次和评价目的设计，比如，以培养 “双语”法官的项目评价重在人才的专业化、职业化。建立以德、识、能、绩为考核内容的评价指标体系，关注价值导向，注重德才兼备，突出岗位实绩，主客观评价指标相结合。可推动第三方评审评价，突出社会认可、群众评价、考核招录评价标准，营造民主、开放、公平、公正的氛围，保障评价结果的公平性、独立性和权威性。健全完善公示、申诉和复议制度，适时公布申报情况、评审规则、评审结果等，提高人才评价过程的透明度。

四、结语

在司法改革过程中，能否建立有效的“双语”法律人才培养制度机制，为法官员额制搭建成熟、健康的配套体制将对广西司法改革产生重要的影响。一般而言，我们首先要了解“双语”法律人才在广西民族地区社会中和法院中将担当如何的任务，“双语”法律人才在当时社会生活中和法院中有多大的活动空间，这样才能更加理解什么才是当时社会和法院所渴求的、真正的“双语”法律人才。由此推演出“双语”法律人才培养教育的课程设置、师资队伍建设、教学方法改良、招录法官、司法辅助人员、司法行政人员的取舍、语言教育与司法实践的互动等等，并在继承传统的基础上，走出一条符合民族地区实际的最优化的道路。在新一轮司法体制改革中，要逐步提高基层法官职级待遇，增加少数民族地区法院编制，才能吸引更多优秀双语法律人才从事审判工作。

[1] 广西壮族自治区高级人民法院桂高法通报第1期（总第232期），2016年2月16日。