摘 要  行政机关负责人出庭应诉基本诉讼制度的确立对解决行政审判难执行难问题、重塑司法公信力确有望取得明显成效。但在审判实践中，由于行政机关负责人行政诉讼法律知识的匮乏，相关法规机制等保障机制的不完善，行政机关负责人出庭应诉往往流于形式，所取成效尚不尽人意。因此，本文围绕行政机关负责人出庭应诉制度的运行实践，主张从立法、司法层面及行政机关内部监控方面完善行政机关负责人出庭应诉的制约机制。

关键词：行政机关负责人，出庭应诉，制度

2014年修订的《行政诉讼法》第3条第3款的规定确立了行政机关负责人出庭应诉的基本诉讼制度地位。随后出台的《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>》规定了行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人，明确界定了被诉行政机关应出庭应诉负责人员的问题。同时，自新《行政诉讼法》实施以来，各个地方政府相继出台内部应诉规范文件，对出庭应诉人员、应诉活动进行等作出具体的细化规定及相应的惩戒措施，这表明行政机关内部对于行政负责人出庭应诉日益重视。但是，由于新《行政诉讼法》对于该制度的规定过于简陋操作性不强，诉讼法律知识的匮乏以及行政机关负责人出庭应诉评价机制的不完善等原因致使行政机关负责人出庭应诉制度在审判实践中无法取得应有的实效，因此，完善该制度是当前立法、司法、行政领域刻不容缓的任务。

一、透视行政机关负责人出庭应诉制度存在的问题

   （一）行政机关负责人出庭应诉形式化

    行政机关负责人出庭应诉形式化主要表现在：1、在规范行政机关负责人出庭应诉的内部文本制定方面。新《行政诉讼法》实施后，各地行政机关纷纷出台有关行政负责人出庭应诉的规范性文件。然而，仔细阅读这些规范文本，可以发现规则“雷同”甚至“抄袭”的现象十分突出，暴露出一种为了制定而制定的形式主义倾向^【1】。2、在行政审判实践中，由于缺少对相关法律程序的了解，缺乏必要的应诉能力，大多数行政机关负责人出庭时在法庭上很少发声，甚至审判全程几乎都不发声，这导致行政机关负责人出庭应诉制度流于形式，无法达到预期设立行政负责人出庭应诉促进行政争议解决的目的。

（二）行政机关负责人必须出庭应诉难度大

行政机关负责人出庭应诉难度大主要表现在：1、实践中，由于被诉行政机关负责人需管理本单位的日常事务，行政事务多，无法保证每一起行政诉讼案件都出庭应诉。如果各类行政案件不分大小、轻重都必须要求行政首长出庭应诉，这会引起官员的排斥情绪，加大实践操作难度^【2】，而且即使行政机关负责人有正当理由无法出庭而委派相应工作人员出庭应诉，也会导致原告因被告行政负责人不出庭应诉而抵触情绪高涨，更不利于行政争议的彻底解决。2、新《行政诉讼法》第3条第3款对行政机关负责人出庭应诉作了强制性规定，但也留出了弹性空间，即行政机关负责人不能出庭的，应当委托相应工作人员出庭，但是对于不能出庭的情况没有明确的规定。因此，在审判实践中，行政机关负责人往往以这种 “特殊情况”作为不出庭应诉的理由，而法院因此条缺乏可操作性的规定而无法审查其理由是否充分，进而不能保障行政机关负责人出庭应诉制度的实施效果。

（三）行政机关消极应诉

行政机关消极应诉是指行政机关在行政诉讼过程中不积极配合人民法院依法行使审判权的行为。现阶段，行政机关消极应诉的形式主要有：第一、不按诉讼规则准备答辩证据材料。司法实践中很多行政机关并没有在证据提交方面尽到注意义务，特别是程序性的证据材料缺失较为严重。第二、滥用答辩期限规定。《行政诉讼法》规定了因不可抗力等正当事由不能按时提交证据的可以申请延期，但是对何为“正当事由”及可延长的期限并没有统一的标准。行政机关充分利用“正当事由”的模糊性为自身的消极应诉拖延时间。第三、不能正确对待庭审。现有行政应诉规则对行政机关庭审表现没有明确的衡量指标。因此，行政机关应诉人员在法庭上明显表现出不专业以及不配合法庭、不尊重原告的行为。有的应诉人员甚至采取沉默是金的态度应付庭审，反而迫使法官放弃中立态度扮演主动调查角色，影响庭审的公正性。

（四）行政权干预司法审判影响行政诉讼效果

现在很多地方政府都出台规定，把行政机关负责人出庭应诉纳入考核，加之地方法院为追求100%的出庭率，法院有时不得不跟着行政负责人的时间表，频频改变庭期，审判主导变为行政主导，影响了司法权威的树立；政府及行政机关对出庭率、败诉率的严格考评，加剧了法院依法定程序行使审判权及断案的压力，在法院拟确定被告败诉时，难免有所顾虑，增加了行政相对人对行政诉讼公正性的疑虑。再者，行政纠纷要得到圆满解决，最关键的还是生效裁判能否得到执行，被侵害的合法权益能否得到有效救济。如果不能确保行政机关自觉履行生效裁判，即使行政首长出庭应诉率高达100%，也没有什么意义。

    二、行政机关负责人应诉制度存在问题的原因分析

（一）官本位思想仍较严重

传统的行政关系中，行政机关和公民之间是管理与被管理的关系，行政机关较之于公民是强势的一方。很多行政官员仍然存在着传统的行政思维和严重的官本位思想，认为自己是管理者，作为被管理者的公民应该服从其管理。当公民将行政机关告上法庭，行政机关负责人出庭应诉时会觉得丢面子，有损自身形象。尤其是在行政机关败诉以后，行政机关负责人往往觉得难以接受。

（二)行政机关负责人行政诉讼法律知识的匮乏

我国行政诉讼法出台时间比较晚，普及度不高，且专业性较强，想要熟悉掌握相关行政诉讼规定必须具有较高的法律素养。再加上，出庭进行诉讼不仅需要具备丰富的法律知识外，还需要其掌握一定的应诉技巧和临场处理应变的能力。然而，在审判实践中经常出现行政机关出庭应诉人员不熟悉诉讼要求，不知道如何做好庭前准备及应诉材料，不熟悉庭审程序，甚至对严谨的庭审程序有抵触情绪，认为是在浪费时间等。因此，我国行政机关负责人的行政诉讼法律知识总体不高，应诉能力有待提高，也是行政机关负责人出庭应诉制度无法取得实效的原因之一。

(三)行政机关负责人出庭应诉制度立法滞后

立法滞后主要表现在行政机关负责人不出庭应诉操作弹性空间大和必须出庭应诉的法定情形不明确。1、在新《行政诉讼法》第3条第3款对行政机关机关负责人出庭应诉及不能出庭应诉的情形做出了规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关的相应的工作人员出庭。由于新《行政诉讼法》及司法解释都没有做出细化规定，如果行政机关负责人在不具备正当理由下而任意不出庭应诉，那么行政机关负责人出庭应诉制度将会落空，法律的权威性和严肃性也必将受到严重危害。因此，行政负责人应当出庭应诉而不出庭，应有正当理由且经相应的程序予以说明。关于这一程序规制的问题，新法没有明确，而实践中的规定确较为混乱^【3】。2、从节约诉讼成本来看，由于行政负责人更多时间和精力是用于贯彻党的路线方针、重大决策部署等，工作精力相应有限，行政机关负责人参与每一起行政案件极大增加了被告单位的诉讼成本，实践中不可能做到逢案必出庭应诉；同时，有些行政相对人提起诉讼的目的和动机本身明显违反法律规定，如果一味强调行政机关负责人均出庭应诉，违背设立行政负责人出庭应诉制度的立法本意。因此，明确必须由行政机关负责人出庭应诉案件的法定类型显得尤为重要。

(四)行政机关负责人出庭应诉评价机制不完善

从审判实践来看，出庭应诉的行政机关负责人应付者居多，在庭审中倾向于少说话，唯恐出言不慎导致败诉。有的行政机关负责人仅仅宣读一下行政答辩状，有的自始至终一言不发。行政机关负责人参加行政诉讼的表现好坏关系着行政争议能否有效解决，为避免其被动应付出庭的局面发生，应设立出庭应诉后的评价总结机制^【4】。而虽新《行政诉讼法》对被诉行政机关拒不到庭应诉，或者中途退庭的情形作出了具体规定，但对行政机关负责人出庭应诉时的表现情况，效果没有作出相应的评价机制，从行政机关内部制定的规范性文本来看，其相应的评价机制模糊、不具有可操作性。

三、行政机关负责人出庭应诉制度完善途径

（一）提升行政机关负责人法治意识

各地行政机关在制定关于行政机关负责人出庭应诉的规范性文件时，常常出现盲目模仿、为制定文件而制定文件的现象，究其原因在于行政机关工作人员，特别是行政机关负责人的法治观念薄弱，导致制定文件的形式化。与此同时，行政机关负责人因为官本位思想占据主导地位，碍于面子，被动出庭应付，导致出庭后不能针对行政活动的薄弱环节进行有效改进，从而使得该制度流于形式。为此必须加强对行政机关负责人的法治教育，帮助其树立正确的法治意识，从内心尊重法律，规制自己的行为，去除行政机关负责人出庭应诉的形式化倾向。

（二）完善行政诉讼的法律法规和相关政策

目前，行政首长不愿出庭应诉，一个重要原因就是法律没有明确的强制性规定。因此，要建立行政首长出庭应诉制度，就必须首先在立法上寻求突破。建议在《行政诉讼法》修订时，将第二十九条“当事人、法定代理人可以委托一至二人代为诉讼”修改为“提起行政诉讼的原告可以委托一至二人代为诉讼；法律法规或规章规定的行政诉讼案件，被告行政机关的法定代表人或其他负责人必须参与诉讼，并可委托一至二人参加诉讼”。为了配合《行政诉讼法》的实施，各地可根据本地实际，依据相关法律制定适合本地情况和需要的行政首长出庭应诉制度。

（三）明确行政机关负责必须出庭应诉的案件类型

必须由行政机关负责任人出庭应诉的法定情形规定过于模糊，导致行政机关负责人易逃避法律责任。“影响较大”和“有必要出庭”的抽象措辞使得行政机关负责人具有选择权，在某种程度上，不利于行政机关负责人了解行政执法现状，也不能发挥行政机关负责人在行政中的引领作用。为此，必须明确行政机关负责人出庭应诉的情形。综合各地行政机关具有建设性的做法，具体来讲可以包括以下类别：一是行政机关每一年度的第一起行政诉讼案件；二是社会影响较大的群体性案件；三是跨地区管辖案件；四是对群众基本生产生活有 明显影响的案件等。

（四）完善行政机关负责人出庭应诉后的评价总结机制

行政机关负责人参加行政诉讼的表现好坏关系着行政争议能否有效解决，为避免其被动应付出庭的局面发生，应设立出庭应诉后的评价总结机制。法官将行政机关负责人在庭审时的表现情况予以记载，设置打分等级，并在庭审结束后以司法建议等形式送达行政机关，使得行政机关负责人能够对自己的表现予以充分了解，从而提高其应诉能力。与此同时，行政机关应该将行政机关负责人的每一次庭审表现、行政争议的焦点、庭审结果和解决方案予以记录，整理成档案留存，以避免行政执法活动中出现类似问题。将行政机关负责人出庭应诉的次数和表现情况纳入行政机关绩效的考核指标，以敦促行政机关负责人从应诉观念和能力上进行改进。另外，也可以考虑引入媒体舆论，进行适度监督报道。综上所述，尽管被诉行政机关负责人出庭应诉制度在立法规定层面仍有漏洞，在实际运行的过程中也存在操作性差、落实不到位的情况，但该制度的积极意义不可小觑。因此，必须从制度建设和立法规定两方面来完善，加强立法、司法、行政三方面的沟通配合，使得被诉行政机关负责人积极参加行政诉讼，从而推动我国的法治建设。

（五）建立行政首长出庭应诉培训制度。出庭诉讼具有高度的技术性和专业性，特别是在法庭辩论阶段，为此，行政首长出庭进行诉讼，除了必须具备丰富的法律知识以外，还需要掌握一定的辩论技巧，以及具备临场处理及时应变的能力^【5】。然而，我国的行政机关负责人员大部分都不具备这样的素质。这就需要建立和完善相应的行政首长出庭培训制度，行政首长只有在掌握了一定的行政诉讼知识和应诉技巧，才能在开庭时出声出彩的应诉，毕竟老百姓愿意看到的是在法庭上积极应诉，精彩答辩的行政首长，而不是不说话或草草敷衍的木偶。因此，至少应当在市一级政府建立行政首长出庭应诉培训制度，由市政府相关部门定期举办，并健全相应的监督激励机制^【6】。

（六）加强行政机关的自我约束。行政机关内部的自我约束主要可以做以下几方面完善：第一、行政机关对消极应诉人员的处罚。本机关内部的行政应诉人员如若消极应诉，使行政争议没有很好地解决，行政机关负责人可以对其进行处罚，如纳入考核成绩，记过等以上处分；如果出庭人员为行政机关负责人，则由其上级机关对其进行处罚。同时，因消极不作为导致应诉工作出现不利后果的，还应对直接责任人的上级领导追究领导责任。第二、行政机关对积极应诉人员的奖励。如果应诉人员准备充分，积极应对，表现良好，可以参考企业的奖励机制对其进行奖励。如在考核上给予加分等；行政机关负责人的奖励由上级机关进行。 第三、行政机关的自我总结。将行政机关法制工作机构定期的关于应诉的分析报告以会议的形式进行总结和反思。

结  论

行政机关在依法行政的道路上还有很长的路要走，但好在有司法来修正和监督行政行为，行政诉讼就承担着这一职能，如何发挥好这一职能，是行政机关和司法机关都应该努力的事情。目前，行政诉讼的功能价值受到立法和执行上的各种阻碍，具体在执行上，行政机关的应诉行为和应诉理念就是阻碍之一，建立起完善的行政应诉制度是当务之急。依法治国的进程势不可挡，立法机关首先有义务设置良法，并推动司法机关的独立，司法机关必须严格适用法律，并通过制度创新保障行政诉讼的目的。最重要的是，行政机关应当重塑积极应诉、依法行政的理念，通过行政诉讼，推行内部改革，整治腐败行为，提升行政人员业务素质和法律素质，最终提高执法行为公信力，保护公民权利，与司法权形成良性互动。

参考文献：

[1]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J].法学杂志，2013（3）

[2]黄建钧.论我国行政机关行政诉讼应诉制度的现状及完善[D].广东：暨南大学，2015

[3]李梦媛.论我国被诉行政机关负责人出庭应诉的现状及相关机制的完善[J].宿州学院学报,2015(8)

[4]邓红，陈小龙.浅谈行政机关负责人出庭应诉制度的完善[J].法制与社会,2015(10)

[5]潘姝君.司法实践视角下的行政诉讼调解[J].《新疆社会科学,2009 (4)