裁判要旨：

集体经济组织经民主议定程序制定的分配方案对独生子女户不予按多一人份额分配的，应尊重该集体经济组织的分配方案。对于独生子女户要求按多一人份额分配土地补偿费的，属于对独生子女户的奖励政策，可以寻求其他方式解决。

案号：一审（2015）雁民初字第24号，二审（2015）桂市民一终字第698号

【案情】

原告：秦长成、谢忠玲、秦XX

被告：桂林市雁山区大埠乡腊山村民委员会塘梨村第三组（以下简称塘梨村第三组）

原告秦长成、谢忠玲、秦XX为被告桂林市雁山区大埠乡腊山村民委员会塘梨村第三组村民，秦长成、谢忠玲系夫妻关系，秦XX系两人独生女儿，于2009年3月28日出生，于2010年3月28日在桂林市雁山区人口和计划生育局办理了《独生子女父母光荣证》。2014年8月份，因桂阳公路扩建征用桂林市雁山区大埠乡腊山村民委员会塘梨村的土地，其中被告分配所得土地补偿款39万元，同月29日，被告将土地补偿款37万元进行了分配。因被告未将原告独生子女份额按多一人分配，原告向桂林市雁山区大埠乡人民调解委员会申请调解，因被告不接受调解，原告遂诉至本院，提出以上诉讼请求。

【审判】

桂林市雁山区人民法院经审理认为：农村集体土地是农民赖以生存的根本，系不可再生之资源。因国家用地需要，征地所得补偿费，应当归属农村集体经济组织所有，并用于发展集体经济，保障农民群众的生活，以维护社会稳定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”原告诉请按多一人份额分配土地补偿费，不符合国家法律法规的规定，且其所在村民小组的大多数村民均不赞成，一审驳回原告的诉讼请求。

宣判后，原告方不服一审判决，向桂林市中级人民法院提起上诉。

桂林市中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，因国家用地需要，征地所得补偿费归农村集体组织所有，并用于发展集体经济，保障农民群众的生活，以维护社会稳定。虽然《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》第二十八条第一款第（三）项的规定：农业人口夫妻领取《独生子女父母光荣证》的，在分配集体收益时应按多一人份额分配，但《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》只是一种地方性规章，在上位法有相应规定的情况下，处理民事案件应当适用上位法，即《中华人民共和国土地管理法实施条例》，而不应适用地方性规章。况且，秦长成、谢忠玲、秦XX要求按多一人份额分配土地补偿费的诉请，不仅与法律的规定不相符，而且其所在村民小组的大多数村民均不赞成，故本院亦不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律及实体处理恰当，应当予以维持。遂做出终审判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案原告（独生子女户）起诉要求对征地补偿款按多一人份额分配，理由是按照《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》第十九条“农村居民夫妻领取《独生子女父母光荣证》的，享受下列待遇：（三）调整承包地、宅基地时优先安排，分配集体收益时按多一人份额分配；”的规定，原告夫妻已经领取了《独生子女父母光荣证》，并且亦未生育第二个子女，满足了以上条件，应当多分一份。

而被告塘梨村第三组认为土地补偿款已经由村集体组织分配完毕，对独生子女享有双份整个组的大部分村民都有意见，组里只有四户独生子女村民同意享有双份，其他村民都不同意。

审理此案件过程中，笔者发现相应的法律规定有：《中华人民共和国土地管理法实施条例》(简称《土地法实施条例》)规定“征地所得补偿费归农村集体组织所有，并用于发展集体经济，保障农民群众的生活，以维护社会稳定。”明确了土地补偿费归集体所有，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（简称《土地承包解释》）“第二十四条农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”该程序属于集体自治范畴，应予尊重，《中华人民共和国人口与计划生育法》（简称《计划生育法》）（2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）第二十七条规定，在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》（简称《办法》）第四章 奖励与保障中 第十七条“农村居民夫妻领取《独生子女父母光荣证》的，享受下列待遇：（三）调整承包地、宅基地时优先安排，分配集体收益时按多一人份额分配；” 该办法属于地方政府规章，效力层级较低。

案件讨论过程中，多数观点认为土地补偿费属于集体所有，虽未规定不得分配，但集体经济组织经过民主议定程序可以进行处置，究竟如何处置，属于其自治范畴，法院不应过多干涉。有些观点认为土地补偿费并非《办法》中的“集体收益”，因为按常规理解，收益属于投资、经营过程中产生的盈利，而土地补偿费是因为征用土地之后的替代费用，属于“补偿”性质，并非盈利性质，故不能适用该条款。综上意见，虽持有不同观点，实际上都否认了原告的诉讼请求。

【类似判例及数据】

笔者在中国裁判文书网上公开检索发现，按关键字筛选“土地征收”项目下涉及“独生子女”的裁判文书共533篇，其中民事案件409件，基层法院447件,中级法院85件,高级法院1件，涉及16省、直辖市，其中判决书459件，裁定书12件。案由绝大多数为“承包地征收补偿费用分配纠纷”及“侵害集体经济组织成员权益纠纷”。其中大多数一审判决系支持独生子女户按多一人份分配土地补偿费。作为集体组织的被告多数选择上诉，维持原判的亦居绝大多数，说明各省市对独生子女户按多一人份分配的意见相同，少数法院对土地补偿费是否属“集体收益”、是否属于法院民事案件的受案范围持不同意见。以下列举三个判例进行简要说明：

1.上诉人任丘市新华路街道办事处三街村民委员会因与被上诉人刘可新、韩某某、任丘市新华路街道办事处三街村一组承包地征收补偿费用分配纠纷一案--（2014）沧民终字第584号民事判决书是驳回原告的起诉，理由是“任丘市人民政府或政府部门对本市辖区范围内农村集体承包土地被征收后给予的土地补偿款是否属于“集体福利”，在本案诉讼过程中没有作出明确的认定。刘可新、韩某某应待有关部门对土地补偿款是否属于“集体福利”作出确定后再向人民法院起诉。”

2.原告马凤厚、高红、马俊与被告日照市东港区秦楼街道办事处厉家庄子村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷一案--（2015）东民一初字第4139号民事裁定书是驳回原告的起诉，该裁定书认为“土地补偿费的分配应当属于农村集体经济组织成员自治的范畴，不属于法院受理范围。”

3.上诉人南平市延平区夏道镇桥头村民委员会（以下简称桥头村委会）因与被上诉人郑秀华、罗明旭承包地征收补偿费用分配纠纷一案--（2016）闽07民终736号判决书认为“《福建省人口与计划生育条例》是福建省人大常委会颁布的有关计划生育的政策性法规，其调整对象并不是平等主体之间的财产关系，对符合条件的人员进行奖励，并非平等主体间的民事法律关系。故此类纠纷不属于平等主体之间的民事纠纷，不属于人民法院民事案件受理范围。”

而笔者所处的省份，尚未检索到类似判决。

结案后的反思：从上述数据可以看出，独生子女要求按多一人份额分配集体收益的问题比较普遍，在我国之前提倡计划生育的基本国策，鼓励少生优生的政策指引下，很多农村家庭响应党和国家的号召，只生育了一个子女，为国家的基本国策的贯彻落实做出了支持与牺牲，为此，国家也给予了独生子女户多项奖励或扶持，制定了《中华人民共和国人口与计划生育法》作为法律保障，各省、自治区、直辖市的人大常委会均制定了相应的配套的地方性法规，明确了独生子女户“分配集体收益时按多一人份额分配”，法律及授权的地方性法规的规定看似非常明确，但是实际执行中也出现了诸多问题。笔者注意到，所涉及独生子女户多分配一份的问题，裁判文书网上公布的裁判文书中描述，在集体组织内部召开的会议中均遭到大多数人的反对，未发现有赞成多分配的决议产生，主要是其他非独生子女户对此不理解，在召开村民集体会议时，大部分村民都明确表示反对，导致村集体分配时只能牺牲占少数的独生子女户的利益。笔者认为，似存在以下原因：首先，在农村，国家虽提倡“只生一个好”，但基于传统观念，大多数农户还是会选择生育二孩，主动选择只生育一个孩子的只占少部分，如果让独生子女户多分配一份，必然导致其他所有生育了二孩的家庭分配的数额会相应减少，利益面前，选择的结果便可想而知。其次，独生子女户多分配一份的规定并未深入人心，笔者做了一个非正式的口头调查，即口头询问农村居民是否知道独生子女户的奖励政策，大部分人回答能享受政府提供的独生子女保健费，但对于集体收益能多分配一份的规定，尚无一人知晓，几乎全部的受访者均表示难以理解，认为不应当多分，理由是只生育一个孩子“是他自己的事，并没有经过我们同意，我们也没有强迫他”，认为当初没有经过大家的同意，现在却需占用他人的福利是不公平的。少数人认为应当由政府出钱进行奖励，而不应该占用其他的人的份额，因为政府已经对超生户进行了罚款（征收社会抚养费），可以用这笔钱开支。再次，该项规定的性质其实并不明确，可以从上诉的数量上看出大多数集体组织（实际上是集体组织内的非独生子女户）对此不理解。试想，一个集体中，如果仅有少数的一两个独生子女户，即便每户多分配一份，其他非独生子女户的数额也仅少分一小部分，但是如果独生子女户占大多数的情况下，非独生子女户能分配的款项必然会大幅度减少，定会造成非独生子女户抚养子女的困难加重，引发新的社会问题。

与其他省份多为地方行法规不同的是，广西是由自治区人民政府制定的地方性规章，效力层级略低，《办法》也明确规定了发给独生子女保健费，有工作单位的独生子女户的职工退休时还可增发退休金，对于农村居民的奖励措施虽列举多条，但是奖励方式比较模糊不具体，操作性不强，同时受到很多因素制约，不能形成明确的奖励方法。

为此，笔者建议：广西壮族自治区人民政府对该条款作一详细解释，对条款中的“收益”的范围、多分配一份的主体、资金来源作解释，以消除司法适用中的理解误区。其次，鉴于农村家庭户中独生子女户相比较少的情况下，建议人民政府建立类似独生子女保健费的基金，从财政列支，或从社会抚养费等费用中拨付，组成一个基金，对相关独生子女的专项奖励政策由该基金支付，这样，就不会对其他非独生子女户产生影响。再者，加大独生子女政策宣传力度，在法制宣传过程中对此类规定重点宣传，在土地征收环节即将分配的方案进行公示监督，将矛盾消除在款项分配完毕之前。再次，可由自治区人大常委会对此出台相关规定，提高对独生子女的奖励政策文件的效力层级。